도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제26조 등 위헌소원

【당 사 자】

사 건 2025헌바106 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제26조 등 위헌소원

청 구 인 별지1 청구인 명단과 같음

당 해 사 건 서울중앙지방법원 2023가단5394236 토지매수청구 등

선 고 일 2026. 7. 23.

【주 문】

도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(2018. 6. 12. 법률 제15675호로 개정된 것) 제27조, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(2011. 9. 16. 법률 제11060호로 개정된 것)제29조는 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

【이 유】

1. 사건개요

가. 청구인들은 백련산 중턱에 위치하고 있는 서울 은평구 ○○동 ○○ 임야 18,670㎡ 및 같은 동 □□ 임야 1,749㎡(이하 위 두 임야를 총칭하여 ‘이 사건 임야’라 한다), 같은 동 △△ 임야 6,500㎡, 같은 동 ▽▽ 임야 1,930㎡의 지분권자였고, 서울특별시는 청구인들 소유 임야 중 이 사건 임야를 제외한 나머지에 대하여 공공용지 협의취득을 통하여 소유권을 취득하였다. 한편, 이 사건 임야를 비롯한 백련산 일대는 건설부장관에 의하여 1966. 2. 5. 도시계획시설(공원)로 결정·고시된바 있다(건설부고시 제2181호).

나. 헌법재판소는 1999. 10. 21. 도시계획구역에서의 행위 제한을 규정한 구 도시계획법(1991. 12. 14. 법률 제4427호로 개정되고, 2000. 1. 28. 법률 제6243호로 전부개정되기 전의 것) 제4조에 대하여 ‘토지소유자에게 10년 이상 아무런 보상 없이 토지의 사적 이용권이 배제된 상태를 수인하도록 하는 것은 공익실현의 관점에서 정당화될 수 없는 과도한 제한으로서 헌법상의 재산권보장에 위배된다’는 이유로 헌법불합치결정을 하였다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 결정, 이하 ‘헌법불합치결정’이라 한다).

다. 위 헌법불합치결정에 따라 도시계획시설결정이 고시된 도시계획시설에 대하여 그 결정 고시일로부터 20년이 지날 때까지 당해 시설의 설치에 관한 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우 그 결정의 효력을 상실시키는 도시계획법 제41조가 신설되었다. 이후 도시계획법이 폐지되고, 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’이라 한다)이 제정되어 2003. 1. 1. 시행됨에 따라, 위 조항은 국토계획법 제48조에 계수되었다. 또한 같은 법 부칙 제16조 제1항 제1호는, 2000. 7. 1. 이전에 결정·고시된 도시계획시설결정의 실효 기산일을 2000. 7. 1.로 정하였다.

라. 위 헌법불합치결정 및 국토계획법 제48조 등 규정에 따라 장기미집행 도시계획시설결정의 효력이 대규모로 상실되는 것에 대응하기 위해, 서울특별시는 2020. 6. 29. 북악산도시자연공원 등 도시계획시설 74개소에 대하여 도시계획시설을 결정(변경)하고, 도시자연공원구역 68개소를 새롭게 지정하는 도시관리계획(도시계획시설, 용도구역) 변경결정을 하였다(서울특별시고시 제2020-254호, 이하 ‘이 사건 지정’이라 한다).

마. 이에 청구인들은 2023. 10. 12. 서울특별시를 상대로, ① 이 사건 지정에 따라 이 사건 임야를 사용·수익할 수 없게 되었다고 주장하면서 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’(이하 ‘공원녹지법’이라 한다) 제29조 제1항에 따른 매수청구, ② 서울특별시가 이 사건 임야 내 등산로를 설치하고 관리하여 부당하게 취득한 이익에 대한 부당이득반환청구, ③ 서울특별시의 공원녹지법 제27조에 따른 사용제한행위 및 등산로 설치행위 등이 불법행위에 해당함을 전제로 한 손해배상청구를 하였다(서울중앙지방법원 2023가단5394236).

바. 청구인들은 위 재판 계속 중 공원녹지법 제26조, 제27조, 제29조가 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2025. 2. 24. 기각되자(서울중앙지방법원 2024카기52688), 2025. 3. 27. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 공원녹지법 제26조에 대하여도 헌법소원심판을 청구하였으나, 도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준에 관한 위 조항 고유의 위헌성을 주장하고 있지 아니하므로 위 조항은 심판대상에서 제외한다.

그렇다면 이 사건 심판대상은 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’(2018. 6. 12. 법률 제15675호로 개정된 것) 제27조(이하 ‘이 사건 행위제한조항’이라 한다), ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률’(2011. 9. 16. 법률 제11060호로 개정된 것) 제29조(이하 ‘이 사건 매수청구조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다(이하 ‘이 사건 행위제한조항’과 ‘이 사건 매수청구조항’을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다). 심판대상조항과 주요 관련조항은 다음과 같고, 그 외 관련조항은 [별지2]와 같다.

[심판대상조항]

도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(2018. 6. 12. 법률 제15675호로 개정된 것)

제27조(도시자연공원구역에서의 행위 제한) ① 도시자연공원구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 흙과 돌의 채취, 토지의 분할, 죽목의 벌채, 물건의 적치 또는"국토의 계획 및 이용에 관한 법률"제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업(이하 "도시·군계획사업"이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 허가를 받아 할 수 있다.

1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물 또는 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경

가. 도로, 철도 등 공공용 시설

나. 임시 건축물 또는 임시 공작물

다. 휴양림, 수목원 등 도시민의 여가활용시설

라. 등산로, 철봉 등 체력단련시설

마. 전기·가스 관련 시설 등 공익시설

바. 주택·근린생활시설

사. 다음의 어느 하나에 해당하는 시설 중 도시자연공원구역에 입지할 필요성이 큰 시설로서 자연환경을 훼손하지 아니하는 시설 1)"노인복지법"제31조에 따른 노인복지시설 2)"영유아보육법"제10조에 따른 어린이집 3)"장사 등에 관한 법률"제2조에 따른 수목장림(국가, 지방자치단체,"공공기관의 운영에 관한 법률"에 따른 공공기관,"장사 등에 관한 법률"제16조 제5항 제2호에 따른 공공법인 또는 대통령령으로 정하는 종교단체가 건축 또는 설치하는 경우에 한정한다)

2. 기존 건축물 또는 공작물의 개축·재축·증축 또는 대수선(大修繕)

3. 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경

4. 흙과 돌을 채취하거나 죽목을 베거나 물건을 쌓아놓는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위

5. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 범위의 토지 분할

가. 분할된 후 각 필지의 면적이 200제곱미터 이상[지목이 대(垈)인 토지를 주택 또는 근린생활시설을 건축하기 위하여 분할하는 경우에는 330제곱미터 이상]인 경우

나. 분할된 후 각 필지의 면적이 200제곱미터 미만인 경우로서 공익사업의 시행 및 인접 토지와의 합병 등을 위하여 대통령령으로 정하는 경우

② 제1항 단서에도 불구하고 산림의 솎아베기 등 대통령령으로 정하는 경미한 행위는 허가 없이 할 수 있다.

③ 제1항 제1호 및 제2호에 따른 허가대상 건축물 또는 공작물의 규모·높이·건폐율·용적률과 제1항 각 호에 따른 허가대상 행위에 대한 허가기준은 대통령령으로 정한다.

④ 제1항 단서에 따른 행위허가에 관하여는"국토의 계획 및 이용에 관한 법률"제60조, 제64조 제3항·제4항에 따른 이행 보증, 원상회복 및 같은 법 제62조에 따른 준공검사에 관한 규정을 준용한다.

⑤ 제1항 각 호에 규정된 행위에 관하여 도시자연공원구역의 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사 또는 사업에 착수한 자는 제1항 단서에 따른 허가를 받은 것으로 본다.

도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(2011. 9. 16. 법률 제11060호로 개정된 것)

제29조(토지매수의 청구) ① 도시자연공원구역의 지정으로 인하여 도시자연공원구역의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소된 토지 또는 해당 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지(이하 "매수대상토지"라 한다)의 소유자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 그 도시자연공원구역을 관할하는 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 해당 토지의 매수를 청구할 수 있다.

1. 도시자연공원구역의 지정 당시부터 해당 토지를 계속 소유한 자

2. 토지의 사용·수익이 사실상 불가능하게 되기 전에 그 토지를 취득하여 계속 소유한 자

3. 제1호 또는 제2호의 자로부터 해당 토지를 상속받아 계속 소유한 자

② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제1항에 따라 매수 청구를 받은 토지가 제3항에 따른 기준에 해당되는 경우에는 이를 매수하여야 한다.

③ 매수대상토지의 구체적인 판정기준은 대통령령으로 정한다.

[주요 관련조항]

도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(2011. 9. 16. 법률 제11060호로 개정된 것)

제26조(도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준) 도시자연공원구역의 지정 및 변경의 기준은 대상 도시의 인구·산업·교통 및 토지이용 등 사회경제적 여건과 지형·경관 등 자연환경적 여건 등을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.

3. 청구인들의 주장

입법자로서는 공원녹지법 제27조의 규정에 의한 행위제한으로 인하여 재산권 행사에 제한을 받은 토지소유자에게 금전적 보상을 제공하고, 장기간 재산권 행사에 제한을 받은 토지소유자에게는 조건 없는 매수청구권을 인정하며, 토지의 일부가 매수된 토지소유자에게는 잔여지에 대한 매수청구권을 허용하는 규정을 마련하였어야 한다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 재산권 제한에 대한 보상 수단으로서 그 인정 요건이 한정적인 토지매수청구권만을 규정하고 있는바, 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다.

4. 판단

가. 도시자연공원구역 지정제도

(1) 도시공원은 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강·휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 것으로서, 국토계획법 제30조에 따라 도시·군관리계획으로 결정된 ‘도시계획시설인 공원’과 국토계획법 제38조의2에 따라 도시·군관리계획으로 결정된 ‘도시자연공원구역’으로 구분된다(공원녹지법 제2조 제3호). 국토계획법상 기반시설이자 도시·군관리계획으로 결정되는 도시계획시설인 공원과 달리 도시자연공원구역은 시가지의 무질서한 확산방지, 계획적이고 단계적인 토지이용의 도모 등을 위하여 도시·군관리계획으로 결정되는 용도구역에 해당한다(국토계획법 제2조 제17호).

도시자연공원구역을 지정할 때에는 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식공간을 제공할 수 있는 지역을 대상으로 하되, 환경정책기본법에 따른 환경성평가지도, 자연환경보전법에 따른 생태·자연도, 녹지자연도, 임상도 및 국토계획법에 따른 토지적성에 대한 평가 결과 등을 고려하여야 한다(공원녹지법 제26조, 공원녹지법 시행령 제25조 제1항 제1호). 또한 도시자연공원구역 지정 이후 그 구역을 변경하거나 해제하는 경우에는 녹지가 훼손되어 자연환경의 보전 기능이 현저하게 떨어진 지역이나 도시민의 여가·휴식공간으로서의 기능을 상실한 지역을 해제대상으로 하여야 한다(공원녹지법 제26조, 공원녹지법 시행령 제25조 제1항 제3호).

(2) 도시자연공원구역에서는 원칙적으로 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 흙과 돌의 채취, 토지의 분할, 죽목의 벌채, 물건의 적치 또는 국토계획법 제2조 제11호에 따른 도시·군계획사업의 시행을 할 수 없다(공원녹지법 제27조 제1항 본문). 다만, 도로, 철도 등 공공용 시설, 임시 건축물 또는 임시 공작물, 휴양림, 수목원 등 도시민의 여가활용시설, 등산로, 철봉 등 체력단련시설, 전기·가스 관련 시설 등 공익시설, 주택·근린생활시설 등 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경, 기존 건축물 또는 공작물의 개축·재축·증축 또는 대수선, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경 등은 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수(이하 ‘특별시장 등’이라 한다)의 허가를 받아 할 수 있다(공원녹지법 제27조 제1항 단서). 그 밖에 산림의 솎아베기 등 대통령령으로 정하는 경미한 행위는 위와 같은 허가 없이도 할 수 있다(공원녹지법 제27조 제2항).

(3) 공원녹지법에서는 도시자연공원구역 지정에 따른 보상방법으로 토지매수청구권을 인정하고 있다. 매수대상토지의 소유자로서 도시자연공원구역의 지정 당시부터 해당 토지를 계속 소유한 자이거나 토지의 사용·수익이 사실상 불가능하게 되기 전에 그 토지를 취득하여 계속 소유한 자이거나 위의 사람으로부터 해당 토지를 상속받아 계속 소유한 자 중 어느 하나에 해당하는 자는 그 도시자연공원구역을 관할하는 특별시장 등을 상대로 토지매수청구권을 행사할 수 있다(공원녹지법 제29조 제1항).

매수청구를 하기 위해서는 토지가 ‘기존의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지’이거나 ‘공원녹지법 제27조의 규정에 의한 행위제한으로 인하여 당해 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지’ 중 어느 하나에 해당하여야 한다(공원녹지법 제29조 제3항, 공원녹지법 시행령 제34조 제1항). 여기에서 ‘기존의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지’란 ‘매수청구 당시 매수대상토지를 도시자연공원구역 지정 이전의 지목대로 사용할 수 없어 매수청구일 현재 해당 토지의 개별공시지가가 그 토지가 소재하고 있는 읍·면·동 안에 지정된 도시자연공원구역 안의 동일한 지목의 개별공시지가의 평균치의 70퍼센트 미만인 토지’이거나 ‘도시자연공원구역 지정 이전부터 계속하여 지목이 대(垈)인 토지’를 말한다(공원녹지법 시행령 제34조 제1항 제1호). 토지매수청구권을 행사하기 위해서는 위의 각 요건을 충족하는 것을 비롯하여 토지의 효용 감소, 토지의 사용 및 수익의 불가능 등에 있어서 토지소유자 본인의 귀책사유가 없어야 한다(공원녹지법 시행령 제34조 제1항 후문).

이 외에도 공원녹지법은 특별시장 등이 도시자연공원구역의 지정목적을 달성하기 위하여 필요한 경우에 소유자와 협의하여 도시자연공원구역의 토지 및 그 토지의 정착물을 매수할 수 있도록 규정하고 있다(공원녹지법 제32조).

나. 심판대상조항의 법적 성격

(1) 모든 토지에는 그의 위치, 성질 및 자연과 풍경과의 관계, 즉 토지의 고유상황에서 나오는 재산권의 내재적 한계가 있는데, 토지소유자는 재산권의 행사에 있어서 토지의 이러한 고유한 상황을 고려하여 모든 토지를 그의 위치 및 상황에 적합하도록 사용해야 한다는 사회적 제약을 받으며, 한편 입법자는 토지소유자로 하여금 토지의 상황에 상응하게 재산권을 행사하도록 규율할 수 있다(헌재 2003. 4. 24. 99헌바110등 참조).

헌법상의 재산권은 토지소유자가 이용가능한 모든 용도로 토지를 자유로이 최대한 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것을 의미하지는 않는다. 입법자는 중요한 공익상의 이유 내지 토지가 가진 특성에 따라 토지를 일정용도로 사용하는 권리를 제한할 수 있기 때문이다. 따라서 토지의 개발이나 건축은 합헌적 법률로 정한 재산권의 내용과 한계 내에서만 가능한 것일 뿐만 아니라 토지재산권의 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 이에 대하여는 다른 재산권에 비하여 보다 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다(헌재 1998. 12. 24. 89헌마214등; 헌재 2025. 11. 27. 2023헌바321 참조).

(2) 도시자연공원구역은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있을 때 도시·군관리계획으로 지정하는 것이다. 이와 같은 도시자연공원구역의 성격과 앞서 본 토지재산권의 강한 사회성 내지는 공공성에 비추어 보면, 도시자연공원구역 내에서 일정한 행위를 제한하거나 금지하는 이 사건 행위제한조항은 재산권의 박탈이나 제한 자체를 본질로 하는 규정이 아니라, 도시의 자연환경 및 경관 보호 등 공익적 목적에 따라 토지소유자의 권리와 의무를 일반적·추상적으로 확정하여 재산권의 내용과 한계를 정하는 규정, 즉 사회적 제약을 구체화하는 규정에 해당한다. 나아가 일정한 요건을 갖춘 경우 토지의 매수를 청구할 수 있도록 규정한 이 사건 매수청구조항은, 이 사건 행위제한조항에 의한 재산권 제한이 사회적 제약의 한계를 넘는 경우를 대비하여 그 제약을 합헌적으로 완화·조정하는 보상적 조치에 해당한다.

다. 심사기준

우리 헌법은 재산권 행사의 사회적 의무성을 강조하는 것에 더하여 "국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다."라고 함으로써(제122조), 토지재산권에 대한 한층 더 강한 규제의 필요성과 그에 관한 입법부의 광범위한 형성권을 표현하고 있다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26; 헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84등 참조).

이와 같이 입법자에게 넓은 입법재량이 인정된다고 할지라도, 재산권의 사회적 기속성에 기한 제한 역시 다른 기본권에 대한 제한입법과 마찬가지로 비례원칙을 준수하여야 하고 재산권의 본질적 내용인 사적 이용권과 원칙적인 처분권을 부인하여서는 아니 된다. 이는 사회적 기속성이 더욱 강한 토지재산권에 관하여도 마찬가지이므로, 입법자가 심판대상조항에 의하여 도시자연공원구역의 재산권을 제한함에 있어서도 위와 같은 한계를 지켜야 한다. 이러한 한계 안에서 입법자는 앞서 본 바와 같이 재산권 보장을 요구하는 헌법적 요청과 재산권의 사회적 기속성을 요구하는 공익적 요청 사이에 조화와 균형을 이루도록 재산권의 내용과 한계를 형성하여야 하는 것이다(헌재 1999. 10. 21. 97헌바26 참조).

요컨대, 재산권에 대한 제약이 비례원칙에 합치하는 것이라면 그 제약은 재산권자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위 내에 있는 것이고, 반대로 재산권에 대한 제약이 비례원칙에 반하여 과잉된 것이라면 그 제약은 재산권자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것이다(헌재 2005. 9. 29. 2002헌바84등 참조).

따라서 아래에서는 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.

라. 재산권 침해 여부

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

도시지역의 자연경관을 보호하고 시민의 건강·휴양 및 정서생활을 향상시키기 위해서는 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있다. 이에 도시자연공원구역 내 토지소유자에게 구역 지정 목적에 위배되는 행위를 원칙적으로 제한하고, 그로 인해 토지의 사용·수익이 현저히 제한된 자에게 일정한 보상을 제공하는 것은 도시자연공원구역 제도의 효과적인 시행을 도모하기 위한 것으로서 그 목적의 정당성이 인정된다.

나아가 도시자연공원구역 안에서 그 지정 목적에 위배되는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경·분할 또는 도시계획사업의 시행을 원칙적으로 금지하고, 구역 지정으로 인하여 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소하거나, 사용·수익이 사실상 불가능해진 소유자에게 토지매수청구권을 인정하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단에 해당한다.

(2) 침해의 최소성

(가) 도시자연공원구역의 지정으로 말미암아 토지소유자가 종전에 향유하던 토지재산권에 일정한 제한이 가해지는 것은 부인할 수 없는 사실이다. 그러나 토지는 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고 우리나라의 가용토지 면적이 인구에 비하여 부족한 반면에 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있는 정황을 고려하면, 토지재산권의 행사에 대해서는 국민경제의 관점에서나 토지의 사회적 기능에 비추어 다른 재산권에 비해 더 강하게 공동체의 이익을 관철할 것이 요구된다(헌재 2003. 4. 24. 99헌바110등 참조).

따라서 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 도시자연공원구역 내 토지소유자의 재산권을 침해하는지 여부를 판단함에 있어서는, 이와 같은 토지재산권의 강한 사회성 내지 공공성을 고려하여, 재산권에 대한 제한의 정도, 보상의 내용과 범위 등을 종합적으로 검토하여 해당 재산권에 대한 제약이 재산권자가 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위 내에 있는지를 판단하여야 한다.

(나) 이 사건 행위제한조항은 원칙적으로는 도시자연공원구역에서의 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등을 금지하면서도, 특별시장 등의 허가를 받아 공공용 시설, 취락지구 내 주택·근린생활시설 등 건축물 및 공작물의 설치와 이에 따른 토지의 형질변경, 기존 건축물 또는 공작물의 개축·재축·증축 및 대수선, 건축물의 건축을 수반하지 아니하는 토지의 형질변경 등을 할 수 있도록 규정하고 있고, 산림의 솎아베기 등 경미한 행위는 특별시장 등의 허가를 받지 않고도 할 수 있도록 정하고 있다. 이처럼 도시자연공원구역의 지정이 있더라도 토지에 대한 모든 사적 이용이 전면적으로 금지된다거나 기존의 용도에 따른 토지 사용이 배제되는 것은 아니다.

(다) 도시자연공원구역은 원칙적으로 개발행위를 제한하고 식생을 보호하기 위한 목적에서 지정된다는 점에서 개발제한구역과 유사하다. 그런데 개발제한구역에 관한 법령은 매수청구제도 외에도 주민생활지원사업이나 생활비용보조사업 등 생활보상적 규정을 별도로 마련하고 있고, 일부 행위제한 사항을 허가 사항이 아닌 신고 사항으로 규정하는 등 토지소유자 내지 거주민의 불이익을 완화하기 위한 다양한 방안을 두고 있다(개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조, 제16조, 제16조의2). 이에 비해 도시자연공원구역에 관한 심판대상조항은 매수청구제도만을 유일한 보상 수단으로 규정하고 행위제한 사항을 대부분 허가 사항으로 정하고 있어, 외형상 도시자연공원구역 내 토지소유자가 개발제한구역 내 토지소유자보다 과도한 제한을 받는 것처럼 보일 수 있다.

그러나 이러한 외형적 차이는 양 제도의 본질적 차이에서 비롯된 것이다. 개발제한구역은 거주민이 밀집한 지역을 포함하는 경우가 많아 구역 지정으로 인한 규제가 주거·생활 기반 자체를 제약하는 측면이 있으므로, 기존 거주민의 생활상 불이익을 완화하기 위한 별도의 지원 방안이 요청된다. 이에 비해 도시자연공원구역은 주로 식생이 양호한 산지 등 자연녹지 지역에 지정되는 것으로서 생활보상적 규정을 별도로 마련하여야 할 필요성이 현저히 낮다. 이러한 점을 고려하면 심판대상조항이 토지소유자에 대한 보상으로 매수청구제도만을 규정한 것이 과도한 제한이라고 보기 어렵다.

(라) 도시자연공원구역의 지정 목적은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식공간을 제공함에 있지만, 일반 공중의 출입권이나 행정청의 점유·사용권원이 당연히 발생하는 것은 아니다. 실제 공중 이용 관계에서는 토지소유자의 승낙, 부지사용계약, 매수 여부 및 구체적인 점유관계를 별도로 살펴보아야 한다. 그러나 도시자연공원구역은 대개 식생이 양호한 산지 등에 해당하여 그 성질상 개발이 용이하지 아니하므로, 도시자연공원구역의 지정이 있기 이전부터 적극적인 개발이나 형질변경이 현실적으로 용이하지 아니하였을 가능성이 크다. 따라서 도시자연공원구역의 지정으로 인하여 종래의 용도에 의한 사용이나 실질적인 사용·수익에 가해지는 제한이 그 이전에 비하여 특별히 중대하게 가중되었다고 쉽사리 인정하기 어렵다.

(마) 나아가 도시자연공원구역 지정으로 인한 재산권 침해에 대하여는 다양한 구제수단이 마련되어 있다. 우선, 공원녹지법은 도시자연공원구역의 지정으로 인하여 종래의 용도대로 사용할 수 없어 효용이 현저히 감소한 토지 또는 사용·수익이 사실상 불가능한 토지의 소유자에게 매수청구권을 부여하고 있고, 협의매수를 통해 토지를 처분할 수 있는 가능성도 마련하고 있다. 또한 구역 내 일부 필지에 대해서만 매수청구 또는 협의매도가 이루어져 잔여지를 종래의 목적대로 사용하기 현저히 곤란해지는 경우에는 해당 잔여지에 대하여 매수청구권을 행사하거나 협의매도를 진행할 수 있다.

이 외에도 국가나 지방자치단체가 해당 토지에 안내판, 수도시설, 의자 등의 시설물을 설치·관리하여 일반 공중의 이용에 제공하는 등으로 이를 사실상 지배하는 것으로 평가될 수 있는 경우에는 토지소유자가 점유자를 상대로 임료 상당의 부당이득반환청구를 제기하여 손실의 상당 부분을 회복하는 것도 가능하다. 또한 녹지가 훼손되어 자연환경의 보전 기능이 현저하게 떨어진 지역이나 도시민의 여가·휴식공간으로서의 기능을 상실한 지역에 대해서는 도시자연공원구역의 지정을 해제하거나 변경할 수 있는 법적 근거도 마련되어 있다(공원녹지법 제26조, 공원녹지법 시행령 제25조 제1항 제3호).

아울러 도시자연공원구역 내 토지소유자는 도시자연공원구역 지정 처분에 대하여 처분사유가 존재하는지, 지정처분이 비례원칙을 준수하여 이루어졌는지 등을 행정소송으로 다툼으로써 도시자연공원구역 지정으로 인하여 가해지는 행위제한 등에서 벗어날 수 있다. 이처럼 민사적·행정적 구제수단을 통해 재산권 침해에 대한 구제 가능성이 존재하는 이상, 입법자가 그에 관한 별도의 보상 규정을 두지 아니하였다 하여 심판대상조항이 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해한다고 보기는 어렵다.

(바) 서울특별시의 2020. 6. 29.자 도시자연공원구역 지정 처분이 장기미집행 도시계획시설결정의 효력 상실에 대응하기 위한 목적에서 이루어진 것은 부인하기 어렵다. 도시계획시설인 공원은 기반시설에 해당하여(국토계획법 제2조 제6호 나목), 그 결정이 고시된 후 사업시행에 이르기까지 건축물의 건축, 공작물의 설치 등 개발행위가 강력하게 제한되고(국토계획법 제64조), 토지 등의 수용·사용을 통한 사업 시행이 가능하므로(국토계획법 제95조), 해당 토지소유자는 도시계획시설결정 시점부터 이미 강도 높은 재산권 제한을 받아왔다. 그런데 이러한 도시계획시설결정이 장기간 집행되지 아니하다가 실효되고, 그 후속 조치로 해당 토지가 도시자연공원구역으로 지정되면, 토지소유자로서는 도시계획시설결정에 따른 재산권 제한에 더하여 도시자연공원구역 지정에 따른 행위제한까지 감수하여야 하는 결과가 발생한다.

그러나 도시자연공원구역은 자연환경의 보전을 목적으로 설정되는 용도구역으로서, 허가를 통하여 일정한 범위의 개발·이용이 가능하고 토지 수용을 전제로 하는 사업도 예정되어 있지 아니하므로 도시계획시설인 공원과 그 법적 성격을 달리한다. 따라서 도시계획시설인 공원에 의한 재산권 제한의 정도를 기준으로 도시자연공원구역에 대한 보상 방안을 설계하여야 할 논리적 필연성이 있다고 볼 수 없다. 무엇보다도 이 사건 매수청구조항은 도시자연공원구역 지정으로 인하여 비로소 발생한 손실을 보전하기 위한 규정이므로, 그 이전의 공법상 행위제한까지 모두 고려하여 손실보상의 범위를 설정해야할 입법적 의무가 있다고 할 수도 없다.

(사) 이러한 여러 사정들을 종합하면, 심판대상조항이 현행 매수청구제도 외에 추가적인 보상 방법을 규정하지 아니한 것은, 도시자연공원구역의 본질적인 특성, 개발제한구역이나 도시계획시설인 공원과의 차이 등을 종합적으로 고려한 것으로서 입법재량의 범위 내에 있다고 볼 수 있으므로 심판대상조항은 침해의 최소성에 반하지 아니한다.

(3) 법익의 균형성

심판대상조항은 도시자연경관의 보호와 시민의 건강·휴양 및 정서생활의 향상이라는 중대한 공익적 목적을 실현하기 위한 것이다. 또한 토지재산권은 다른 재산권에 비하여 강한 공공성을 가지는바, 도시자연공원구역 내 토지소유자의 재산권은 토지자원의 합리적 관리·이용이라는 공익적 목적에 부합하게 행사하여야 하는 권리에 해당한다. 이러한 점을 고려하면, 도시자연공원구역 내 토지소유자가 일정한 개발행위의 제한을 받고 토지를 사용·수익할 수 없을 정도에 이른 경우에야 비로소 매수청구권을 행사할 수 있다는 불이익은, 심판대상조항이 추구하는 공익의 중대성에 비추어 이를 능가한다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 법익의 균형성을 충족한다.

(4) 소결

따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되지 아니하여 도시자연공원구역 내 토지소유자의 재산권을 침해하지 아니한다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.