입법부작위 위헌확인 등

【당 사 자】

사 건 2025헌마1507 입법부작위 위헌확인 등

청 구 인 별지 청구인 명단과 같음

피 청 구 인 대한민국 국회

선 고 일 2026. 6. 24.

【주 문】

청구인들의 심판청구를 모두 각하한다.

【이 유】

1. 사건개요

가. 청구인 유○○, 여○○, 정○○은 독일에 거주하는 만 19세 이상의 재외국민이고, 청구인 윤○○, 노○○은 헌법소원심판청구 당시 만 19세 미만의 대한민국 국민이며, 청구인 이○○은 만 19세 이상의 대한민국에 거주 중인 국민으로, 향후 있을 국민투표에 참여하여 국민투표권을 행사하려고 하는 사람들이다.

나. 헌법재판소는 2014. 7. 24. 2009헌마256등 사건에서, 주민등록이나 국내거소신고가 되어 있지 않은 재외선거인이 국민투표권을 행사할 수 없도록 한 국민투표법(2009. 2. 12. 법률 제9467호로 개정된 것) 제14조 제1항 중 ‘그 관할 구역 안에 주민등록이 되어 있는 투표권자 및"재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률"제2조에 따른 재외국민으로서 같은 법 제6조에 따른 국내거소신고가 되어 있는 투표권자’에 관한 부분(이하 ‘국민투표법 조항’이라 한다)에 대하여 2015. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용을 명하는 헌법불합치 결정을 하였다(이하 ‘이 사건 헌법불합치결정’이라 한다).

다. 청구인들은 이 사건 헌법불합치결정에도 불구하고 국회가 국민투표법을 개정하지 않는 입법부작위 및 18세 이상 국민은 선거권이 있다고 규정한 공직선거법과 달리 19세 이상의 국민은 투표권이 있다고 규정한 국민투표법 제7조가 자신들의 국민투표권 및 평등권을 침해한다고 주장하며, 2025. 11. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 피청구인이 재외국민의 국민투표권 행사에 관한 법률을 제정하지 아니하는 입법부작위(이하 ‘이 사건 입법부작위’라 한다) 및 구 국민투표법(2007. 5. 17. 법률 제8449호로 개정되고, 2026. 3. 6. 법률 제21449호로 전부개정되기 전의 것) 제7조(이하 ‘투표연령조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

구 국민투표법(2007. 5. 17. 법률 제8449호로 개정되고, 2026. 3. 6. 법률 제21449호로 전부개정되기 전의 것)

제7조(투표권) 19세 이상의 국민은 투표권이 있다.

[관련조항]

공직선거법(2020. 1. 14. 법률 제16864호로 개정된 것)

제15조(선거권) ① 18세 이상의 국민은 대통령 및 국회의원의 선거권이 있다. (단서 생략)

국민투표법(2026. 3. 6. 법률 제21449호로 전부개정된 것)

제9조(투표권) "공직선거법" 제15조 제1항 본문에 따라 국회의원의 선거권이 있는 국민은 투표권이 있다.

3. 청구인들의 주장

가. 이 사건 입법부작위

헌법재판소가 2014. 7. 24. 재외선거인의 국민투표권을 제한한 국민투표법 조항에 관하여 헌법불합치결정(2009헌마256등)을 하면서 2015. 12. 31.까지 입법개선시한을 명령하였음에도 불구하고, 국회는 11년째 헌법상 입법의무를 해태하여 위헌적 국민투표법을 방치하고 있으므로, 이러한 이 사건 입법부작위는 헌법에 위반된다.

나. 투표연령조항

국민투표권자의 범위는 대통령선거권자ㆍ국회의원선거권자와 일치되어야 하고, 2020년 개정된 공직선거법은 18세 이상의 국민을 대통령 및 국회의원의 선거권자로 정하고 있다. 그런데 투표연령조항은 대통령선거권자ㆍ국회의원선거권자와 달리 19세 이상의 국민을 국민투표권자로 정하고 있으므로 청구인들의 국민투표권 및 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다.

4. 청구인 노○○의 심판청구에 대한 판단

청구인 노○○은 2008. 4. 11. 생으로서 미성년자이고, 미성년자는 법정대리인에 의해서만 소송행위를 할 수 있으므로(헌법재판소법 제40조 제1항, 민사소송법 제55조 제1항 본문), 법정대리인이 청구인 노○○의 이 사건 심판청구를 추인하지 아니하면 심판청구는 무효이다. 그런데 법정대리인의 추인을 확인할 수 있는 자료를 제출하라는 보정명령을 송달받았음에도 불구하고 보정기간 내에 이를 제출하지 않았으므로, 청구인 노○○의 이 사건 심판청구는 부적법하다.

5. 청구인 이○○의 심판청구에 대한 판단

청구인 이○○은 대한민국에 거주하고 있는 19세 이상의 국민이므로, 재외국민의 국민투표권 행사에 관한 이 사건 입법부작위에 대한 심판청구 및 투표연령조항에 대한 심판청구 모두 자기관련성을 갖추지 못하여 부적법하다.

6. 청구인 윤○○의 심판청구에 대한 판단

가. 이 사건 입법부작위

청구인 윤○○은 대한민국에 거주하고 있는 국민이므로 이 사건 입법부작위에 대한 심판청구는 자기관련성을 갖추지 못하여 부적법하다.

나. 투표연령조항

헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원은 기본권 침해를 구제하는 제도이므로 그 헌법소원 심판청구가 적법하려면 심판청구 당시는 물론 그 결정 당시에도 권리보호의 이익이 있어야 함이 원칙이다. 따라서 헌법소원 심판청구 후 심판의 대상이 되었던 법령조항이 개정되어 더 이상 청구인에게 적용될 여지가 없게 된 경우에는, 특별한 사정이 없는 한 심판대상인 구법조항에 대하여 위헌결정을 받을 주관적 권리보호의 이익은 소멸하므로, 그러한 헌법소원 심판청구는 부적법하다(헌재 2020. 8. 28. 2017헌마187등 참조).

그런데 국민투표법이 2026. 3. 6. 법률 제21449호로 전부개정됨에 따라 공직선거법상 국회의원의 선거권이 있는 국민은 국민투표권이 있게 되었고, 이에 따라 투표권연령 하한이 19세에서 18세로 낮아졌다(국민투표법 제9조, 공직선거법 제15조 제1항 본문 참조). 따라서 투표연령조항은 더 이상 청구인의 기본권을 제한할 여지가 없으므로 이 부분 심판청구의 권리보호이익은 소멸하였다. 결국 청구인 윤○○의 투표연령조항에 대한 심판청구는 권리보호이익이 없어 부적법하다.

7. 청구인 유○○, 여○○, 정○○의 심판청구에 대한 판단

가. 이 사건 입법부작위

(1) 진정입법부작위에 대한 청구의 적법요건

헌법재판소의 2014. 7. 24. 이 사건 헌법불합치 결정에도 불구하고, 입법자는 입법개선시한인 2015. 12. 31.이 도과할 때까지 주민등록이나 국내거소신고가 되어 있지 않은 재외국민의 국민투표권 행사를 가능하게 하는 입법개선의무를 이행하지 아니하였다.

헌법불합치결정은 본질적으로 위헌결정이고, 다만 일정한 기간 내에 위헌상태를 제거하리라는 것을 전제로 위헌성이 확인된 법률의 효력 상실 시기만을 잠정적으로 유보한 것이라는 점에 비추어 보면, 투표인 명부 작성에 관한 국민투표법 조항은 이 사건 헌법불합치결정에서 정한 입법개선시한인 2015. 12. 31.까지는 효력이 지속되다가, 입법개선시한을 도과한 2016. 1. 1.부터 그 효력을 상실하였다. 이때부터 재외국민 국민투표권에 관한 법률이 존재하지 아니한 입법의 흠결이 발생하게 되었는바, 청구인들은 이러한 입법의 흠결, 즉 진정입법부작위의 위헌확인을 구하고 있다.

진정입법부작위가 헌법재판소법 제68조 제1항의 ‘공권력의 불행사’로서 헌법소원심판의 대상이 되려면 헌법에서 기본권보장을 위해 법률에 명시적으로 입법위임을 하였음에도 불구하고 입법자가 이를 이행하지 않고 있는 경우, 또는 헌법 해석상 특정인의 기본권을 보호하기 위한 국가의 입법의무가 발생하였음에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 경우이어야 하므로(헌재 2003. 5. 15. 2000헌마192등 참조), 이하에서는 입법자에게 재외국민 국민투표권 행사에 관한 사항을 입법할 헌법상의 입법의무가 존재하는지 여부 및 그 이행지체에 관하여 살펴본다.

(2) 헌법상 입법의무의 존재

먼저 헌법은 외교ㆍ국방ㆍ통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 결정하는 경우(제72조)와 헌법개정안을 확정하는 경우(제130조 제2항)에 국민투표권을 인정하고 있으나, 국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 법률유보(헌법 제41조 제3항)와 달리 재외국민의 국민투표권 행사에 관한 사항에 대한 명시적인 입법위임을 하고 있지는 아니한다.

그런데 국민투표권이란 국민이 국가의 특정 사안에 대해 직접 결정권을 행사하는 권리로서, 각종 선거에서의 선거권 및 피선거권과 더불어 국민의 참정권의 한 내용을 이루는 헌법상 기본권이다(헌재 2014. 7. 24. 2009헌마256등 참조). 선거권이 국가기관의 형성에 간접적으로 참여할 수 있는 간접적인 참정권이라면, 국민투표권은 국민이 국가의 의사형성에 직접 참여하는 헌법에 의해 보장되는 직접적인 참정권이다(헌재 2001. 6. 28. 2000헌마735 참조). 국민투표는 선거와 달리 국민이 직접 국가의 정치에 참여하는 절차이므로, 국민투표권은 대한민국 국민의 자격이 있는 사람에게 반드시 인정되어야 하는 권리이다. 대한민국 국민인 재외국민의 의사는 국민투표에 반영되어야 하고, 재외국민의 국민투표권을 배제할 이유가 없다(헌재 2014. 7. 24. 2009헌마256등 참조). 재외투표인 등록신청, 재외투표인 명부 작성 및 확정, 열람 및 이의신청, 재외투표용지의 송부, 기표 및 회송 등 일련의 절차는 재외국민이 국민투표에 참여하기 위한 필수적 절차에 해당하고(헌재 2014. 7. 24. 2009헌마256등 참조), 이러한 절차가 갖추어지지 않는 이상 재외국민의 국민투표 참여는 요원해진다. 그러므로 헌법해석상 재외국민의 국민투표권 보장을 위하여 투표권 행사의 절차 사항 등에 관한 입법의무가 발생하였다고 할 것이다.

(3) 헌법상 입법의무의 이행지체

입법자가 헌법상 입법의무를 지고 있다고 하여서 그 의무 불이행의 모든 경우가 바로 헌법을 위반한 경우라고는 단정할 수 없다. 그러나 입법자는 헌법해석상 기본권을 보호하기 위한 입법의무가 발생하였음에도 불구하고 그 입법을 자의적으로 지연시킬 수는 없으므로, 입법자가 재외국민의 국민투표권 행사를 가능하게 하는 일련의 절차사항에 관한 입법의무를 상당한 기간을 넘어 정당한 사유 없이 해태하였다면 이는 입법의무의 이행지체에 해당한다고 보아야 할 것이다(헌재 2016. 4. 28. 2015헌마1177등 참조).

살피건대, 헌법재판소는 2014. 7. 24. 이 사건 헌법불합치결정을 하면서, 국민투표의 절차상 기술적인 측면과 국민투표의 공정성 확보의 측면에서 해결되어야 할 많은 문제들에 대한 충분한 검토가 필요하고 나아가 재외국민투표의 일정조율에 필요한 기간을 고려하여 입법자에게 2015. 12. 31.까지 개선입법을 하도록 입법개선의무를 부여하였다. 이는 위 헌법불합치결정 이후 1년 4개월에 이르는 기간으로 입법자가 재외국민 국민투표권에 대하여 진지하게 논의하고 그에 따른 입법을 하기에 불충분한 시간이라고 단정할 수 없을 뿐만 아니라, 입법자는 위 입법개선시한을 십여 년 도과한 2025년경까지도 개선입법을 하지 아니함으로써 재외국민 국민투표권 행사에 관한 사항의 공백 상태를 초래하였다. 그렇다면 입법자는 재외국민 국민투표권 행사에 관한 법률을 입법하여야 할 헌법상 작위의무를 상당 기간 정당한 사유 없이 이행하지 아니함으로써, 헌법상 입법의무의 이행을 지체하였다고 보아야 할 것이다.

(4) 권리보호이익의 소멸

헌법소원심판은 국민의 기본권 침해를 구제하는 제도이므로 헌법소원심판청구가 적법하려면 심판청구 당시는 물론 결정 당시에도 권리보호이익이 있어야 함이 원칙이다(헌재 2014. 4. 24. 2012헌마2 참조).

그런데 헌법재판소의 헌법불합치 결정 취지를 반영하여 재외국민의 투표권을 실질적으로 보장하기 위해 재외투표인 명부 및 관련 특례 규정을 신설하는 내용이 담긴 국민투표법 전부개정법률안이 2026. 2. 23. 발의되었고, 2026. 3. 1. 국회가 위 개정안을 가결함에 따라, 위 개정 국민투표법은 2026. 3. 6. 공포되어 시행되었다(법률 제21449호). 이로써 재외국민의 국민투표권 행사를 가능하게 하는 일련의 절차사항을 입법하지 아니하고 있던 입법자의 입법부작위 상태는 해소되었고, 재외국민으로서 국민투표를 하고자 하였던 위 청구인들의 주관적 목적도 달성되었다 할 것이므로, 이들에 대한 권리보호이익은 소멸되었다(헌재 2016. 4. 28. 2015헌마1177등 참조).

결국 청구인 유○○, 여○○, 정○○의 이 사건 입법부작위에 대한 심판청구는 권리보호이익이 없어 부적법하다.

나. 투표연령조항

위 청구인들은 19세 이상의 국민이므로 이들의 투표연령조항에 대한 심판청구는 자기관련성을 갖추지 못하여 부적법하다.

8. 결론

그렇다면 청구인들의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.