공직선거법 제18조 제1항 제2호 등 위헌확인

【당 사 자】

사 건 2025헌마1160 공직선거법 제18조 제1항 제2호 등 위헌확인

청 구 인 별지 1 청구인 명단과 같음

보 조 참 가 인 강□□

선 고 일 2026. 6. 24.

【주 문】

1. 청구인 강○○,김○○,김□□,김▽▽,이○○의 심판청구를 모두 각하한다.

2. 나머지 청구인들의 심판청구를 모두 기각한다.

【이 유】

1. 사건개요

가. 청구인들은 [별지 2]와 같이 각 1년 이상의 징역형을 선고받고 2024. 5. 17.부터 2025. 4. 2. 사이에 그 형이 확정된 사람들이다. 청구인들은 1년 이상의 징역형을 선고받고 그 집행이 종료되지 아니하였다는 이유로 2025. 6. 3. 실시된 제21대 대통령선거에서 선거권을 행사하지 못하게 되자, 2025. 9. 1. 공직선거법 제18조 제1항 제2호 본문 및 형법 제43조 제2항 본문 중 유기징역의 판결을 받아 그 형의 집행이 종료되지 아니한 자의 ‘공법상의 선거권’에 관한 부분에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 이후 청구인 강○○은 2025. 12. 29., 청구인 김□□은 2026. 5. 19., 청구인 김▽▽은 2026. 3. 30. 각 형의 집행이 종료되었다.

나. 한편, 보조참가인은 범죄단체가입죄 등으로 징역 13년을 선고받고 2021. 10. 14. 그 형이 확정된 사람으로(대법원 2021도7444), 2025. 12. 12. 청구인들을 돕기 위한 보조참가신청을 하였다.

2. 심판대상

가. 청구인들은 공직선거법 제18조 제1항 제2호 본문 전부에 대하여 심판청구를 하였다. 그러나 청구인들은 선거일을 기준으로 1년 이상의 징역형을 선고받고 그 집행이 종료되지 아니한 사람에 해당하여 선거권을 제한받은 것이므로, 청구인들과 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.

나. 한편, 청구인들은 형법 제43조 제2항 본문 중 유기징역의 판결을 받아 그 형의 집행이 종료되지 아니한 자의 ‘공법상의 선거권’에 관한 부분(이하 ‘형법조항’이라 한다)에 대하여도 심판청구를 하였다. 그런데 헌법재판소는 2014. 1. 28. 2012헌마409등 결정에서 구 형법(1953. 9. 18. 법률 제293호로 제정되고, 2016. 1. 6. 법률 제13719호로 개정되기 전의 것) 제43조 제2항 중 유기징역 또는 유기금고의 판결을 받아 그 형의 집행이 종료되지 아니한 자의 ‘공법상의 선거권’에 관한 부분에 대하여 헌법불합치결정을 하였고, 그에 따라 2016. 1. 6. 법률 제13719호로 개정된 형법은 제43조 제2항에 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따르도록 하는 내용의 단서조항을 신설하였다. 위와 같은 개선입법에 의하면, 공직선거법상 선거에 대한 수형자의 선거권 제한은 형법조항이 아니라 공직선거법 제18조에 따라 결정되는 것이므로(헌재 2023. 3. 23. 2020헌마958등 참조), 형법조항은 심판대상에서 제외한다.

다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정된 것) 제18조 제1항 제2호 본문 중 ‘1년 이상의 징역의 형의 선고를 받고 그 집행이 종료되지 아니한 사람’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

공직선거법(2015. 8. 13. 법률 제13497호로 개정된 것)

제18조(선거권이 없는 자) ① 선거일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거권이 없다.

2. 1년 이상의 징역 또는 금고의 형의 선고를 받고 그 집행이 종료되지 아니하거나 그 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 사람. 다만, 그 형의 집행유예를 선고받고 유예기간 중에 있는 사람은 제외한다.

[관련조항]

형법(1953. 9. 18. 법률 제293호로 제정된 것)

제43조(형의 선고와 자격상실, 자격정지) ① 사형, 무기징역 또는 무기금고의 판결을 받은 자는 다음에 기재한 자격을 상실한다.

2. 공법상의 선거권과 피선거권

형법(2016. 1. 6. 법률 제13719호로 개정된 것)

제43조(형의 선고와 자격상실, 자격정지) ② 유기징역 또는 유기금고의 판결을 받은 자는 그 형의 집행이 종료하거나 면제될 때까지 전항 제1호 내지 제3호에 기재된 자격이 정지된다. 다만, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 그 법률에 따른다.

구 형법(1953. 9. 18. 법률 제293호로 제정되고, 2016. 1. 6. 법률 제13719호로 개정되기 전의 것)

제43조(형의 선고와 자격상실, 자격정지) ② 유기징역 또는 유기금고의 판결을 받은 자는 그 형의 집행이 종료하거나 면제될 때까지 전항 제1호 내지 제3호에 기재된 자격이 정지된다.

3. 청구인들의 주장

가. 심판대상조항은 1년 이상의 징역형을 선고받은 사람들에 대하여 구체적 사정을 고려하지 않은 채 일률적으로 선거권을 박탈하고 있으므로, 과잉금지원칙에 반하여 선거권을 침해한다. 또한 이는 근거 없는 차별에도 해당하므로 평등권을 침해하는 것일 뿐만 아니라, 이로 인하여 행복추구권 역시 침해된다.

나. 유엔 자유권규약위원회가 심판대상조항이 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약’이 보장하는 선거권을 침해하였다는 견해를 채택한 바 있다는 점에서, 심판대상조항은 국제법존중주의에도 위배된다.

4. 청구인 강○○, 김□□, 김▽▽의 심판청구에 대한 판단

가. 헌법소원은 국민의 기본권 침해를 구제하는 제도이므로, 헌법소원 심판청구가 적법하려면 심판청구 당시는 물론 결정 당시에도 권리보호이익이 있어야 한다. 따라서 심판 계속 중에 사실관계 또는 법률관계의 변동으로 말미암아 청구인이 주장하는 기본권의 침해가 종료된 경우에는 원칙적으로 권리보호이익이 없으므로 해당 헌법소원 심판청구는 부적법한 것이 된다. 그러나 헌법소원은 주관적 권리구제뿐만 아니라 헌법질서 보장의 기능도 겸하고 있으므로, 헌법소원 심판청구가 청구인의 권리구제에는 도움이 되지 아니한다 하더라도 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 수호·유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 가지는 경우에는 예외적으로 심판의 이익을 인정할 수 있다(헌재 2026. 1. 29. 2022헌마355등 참조).

나. 청구인들이 참여하고자 했던 제21대 대통령선거가 2025. 6. 3. 실시되었고, 청구인 강○○은 2025. 12. 29., 청구인 김□□은 2026. 5. 19., 청구인 김▽▽은 2026. 3. 30. 각 형의 집행이 종료되었으므로, 기본권 침해 상황은 종료되었다. 또한 헌법재판소는 2026. 1. 29. 2022헌마355등 결정에서 심판대상조항이 수형자의 선거권을 침해하는지 여부에 관하여 이미 판단한 바 있으므로, 심판대상조항에 대한 추가적인 헌법적 해명의 필요성이 있다고 보기도 어렵다. 따라서 위 청구인들의 심판청구는 주관적 권리보호이익이 없고 예외적인 심판의 이익도 인정되지 않으므로 부적법하다.

5. 청구인 김○○, 이○○의 심판청구에 대한 판단

가. 법령에 대한 헌법소원은, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우, 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다. 이때 청구기간의 기산점이 되는 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’이란 법령의 규율을 구체적으로 현실적으로 적용받게 된 최초의 날을 의미한다. 즉, 일단 ‘법령에 해당하는 사유가 발생’하면 그 때부터 당해 법령에 대한 헌법소원의 청구기간의 진행이 개시되며, 그 이후에 새로 ‘법령에 해당하는 사유가 발생’한다고 하여서 일단 개시된 청구기간의 진행이 정지되고 새로운 청구기간의 진행이 개시된다고 볼 수는 없다(헌재 2014. 1. 28. 2013헌마105 참조). 심판대상조항은 ‘1년 이상의 징역형을 선고받고 그 집행이 종료되지 아니한 사람’의 선거권을 제한하는 규정이므로, 청구기간의 기산점이 되는 구체적인 사유발생일은 청구인들에 대한 1년 이상의 징역형이 확정된 후의 첫 선거일이다(헌재 2014. 1. 28. 2013헌마105; 헌재 2024. 3. 28. 2020헌마640 참조).

나. 심판대상조항은 2016. 1. 1. 시행되었다. 그런데 청구인 김○○은 강도상해죄 등으로 징역 5년을 선고받아 2017. 2. 15. 그 형이 확정된 뒤(대법원 2016도20792) 2020. 12. 7. 그 형의 집행이 종료된 바 있으므로, 위 형이 확정된 후 최초의 공직선거법상 선거인 제19대 대통령선거가 실시된 2017. 5. 9.에는 심판대상조항에 의한 기본권침해의 사유가 발생하였다고 할 것이다. 또한 청구인 이○○은 사기죄 등으로 징역 3년을 선고받아 2011. 6. 10. 그 형이 확정된 뒤(대법원 2011도4453) 2023. 8. 16. 그 형의 집행이 종료된 바 있으므로, 위 형이 확정된 후이자 심판대상조항이 시행된 후 최초의 공직선거법상 선거인 제20대 국회의원선거가 실시된 2016. 4. 13.에는 심판대상조항에 의한 기본권침해의 사유가 발생하였다고 할 것이다.

다. 따라서 청구인 김○○은 2017. 5. 9., 청구인 이○○은 2016. 4. 13.로부터 각 1년이 경과하였음이 역수상 명백한 2025. 9. 1. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으므로, 위 청구인들의 심판청구는 청구기간을 도과하여 부적법하다.

6. 나머지 청구인들의 심판청구에 대한 판단

가. 쟁점의 정리

(1) 심판대상조항이 1년 이상의 징역형을 선고받고 그 집행이 종료되지 아니한 수형자의 선거권을 제한함으로써, 과잉금지원칙에 반하여 선거권을 침해하는지 여부가 문제된다. 청구인들은 심판대상조항이 구체적 사정의 고려 없이 선거권을 일률적으로 제한한다는 점에서 평등권을 침해할 뿐만 아니라 이로 인하여 행복추구권 역시 침해된다고도 주장하나, 이 부분 주장은 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 선거권을 침해하는지 여부를 다투는 것과 다르지 않으므로 별도로 판단하지 아니한다(헌재 2017. 5. 25. 2016헌마292등 참조).

(2) 한편 청구인들은, 유엔 자유권규약위원회가 심판대상조항이 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약’이 보장하는 선거권을 침해하였다는 견해를 채택한 바 있다는 점에서, 심판대상조항은 국제법존중주의에 위배된다는 주장도 하고 있다. 그러나 헌법 제6조 제1항에서 선언하고 있는 국제법존중주의는 국제법과 국내법의 동등한 효력을 인정한다는 취지일 뿐이고 국제법이 국내법에 우선한다는 것은 아니다(헌재 2001. 4. 26. 99헌가13; 헌재 2024. 2. 28. 2023헌바381 참조). 이 부분 주장 역시 결국 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 선거권을 침해하는지 여부를 다투는 것과 다르지 아니하므로, 선거권 침해 여부에 관하여 판단하는 이상 별도로 판단하지 아니한다.

나. 헌법재판소 선례

헌법재판소는 헌재 2026. 1. 29. 2022헌마355등 결정에서 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 수형자의 선거권을 침해한다고 볼 수 없다고 결정하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다.

『(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

심판대상조항은 공동체 구성원으로서 기본적 의무를 저버린 범죄자에게 그 공동체의 운용을 주도하는 통치 조직의 구성에 참여하도록 하는 것이 바람직하지 않다는 기본적 인식에 기초하여 이러한 반사회적 행위에 대하여 사회적 제재를 부과한다는 의미를 가지며, 범죄자에 대해 가해지는 형사적 제재의 연장으로서 범죄에 대한 응보적 기능도 가진다. 나아가 심판대상조항은 그 자신을 포함하여 일반 국민으로 하여금 시민으로서의 책임성을 함양하고 법치주의에 대한 존중 의식을 제고하는 데에도 기여할 수 있다. 이러한 목적은 정당하고, 1년 이상의 징역형을 선고받고 그 집행이 종료되지 아니한 사람에 대하여 선거권을 제한하는 것은 이를 달성하기 위한 적합한 방법이다.

(2) 침해의 최소성

선거권이 제한되는 수형자의 범위를 정할 때 선고형이 중대한 범죄 여부를 결정하는 합리적인 기준이 될 수 있다. 법원의 양형 관행을 고려할 때 1년 이상의 징역형을 선고받은 사람은 공동체에 상당한 위해를 가하였다는 점이 재판 과정에서 인정된 자이므로, 이들에 한해서는 사회적·형사적 제재를 가하고 준법의식을 제고할 필요가 있다. 한편, 공직선거법 제18조 제1항 제2호 단서는 1년 이상 3년 이하의 징역형의 집행을 유예받은 사람은 선거권 제한의 범위에서 제외하였는바, 이는 형의 집행을 유예받은 사람의 경우 선고 시 확정된 범죄의 중대성 및 그에 따른 선거권 제한의 필요성이 1년 이상의 형을 선고받은 사람에 비하여 크지 않기 때문이다.

심판대상조항에 따른 선거권 제한 기간은 각 수형자의 형의 집행이 종료될 때까지이므로, 형사책임의 경중과 선거권 제한 기간은 비례하게 된다. 심판대상조항이 과실범, 고의범 등 범죄의 종류를 불문하고, 침해된 법익의 내용을 불문하며, 형 집행 중에 이뤄지는 재량적 행정처분인 가석방 여부를 고려하지 않고 선거권을 제한한다고 하여 불필요한 제한을 부과한다고 할 수 없다. 수형자의 선거권 제한 여부 및 그 범위와 방법 등은 각국의 역사적 경험, 형사법체계, 국민의 범죄에 대한 법감정 등 구체적 실정에 따라 결정될 성질의 것으로서, 외국의 주요 입법례와 비교해보더라도 심판대상조항의 선거권 제한 범위 및 방식이 지나치다고 보기 어렵다.

(3) 법익의 균형성

1년 이상의 징역형을 선고받은 사람의 선거권을 제한함으로써 형사적·사회적 제재를 부과하고 준법의식을 강화한다는 공익이, 형 집행 기간 선거권을 행사하지 못하는 수형자 개인의 불이익보다 작다고 할 수 없다.

(4) 소결

심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 선거권을 침해한다고 볼 수 없다.』

다. 선례 변경의 필요성 여부

위와 같은 선례의 결정 이유는 이 사건에도 그대로 적용될 수 있고, 이와 달리 판단해야 할 사정변경이나 필요성이 있다고 보이지 아니한다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 선거권을 침해하지 아니한다.

7. 결론

청구인 강○○, 김○○, 김□□, 김▽▽, 이○○의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하고, 나머지 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 8.과 같은 재판관 김상환, 재판관 김복형, 재판관 정계선, 재판관 마은혁의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.

8. 재판관 김상환, 재판관 김복형, 재판관 정계선, 재판관 마은혁의 반대의견

가. 우리는 청구인 강○○, 김○○, 김□□, 김▽▽, 이○○의 심판청구가 부적법하다는 점에 관하여는 법정의견에 동의하지만, 헌재 2026. 1. 29. 2022헌마355등 결정에서 밝힌 반대의견과 같은 이유로 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 나머지 청구인들의 선거권을 침해한다고 생각한다. 그 요지는 다음과 같다.

『(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

법정의견이 심판대상조항의 입법목적으로 제시한 ‘반사회적 행위에 대한 사회적 제재, 범죄에 대한 응보, 시민으로서의 책임성 함양과 법치주의에 대한 존중 의식 제고’는 형벌의 목적 및 기능으로서, 선거권 제한을 위한 정당한 입법목적이라고는 보기 어렵다. 선거권을 제한하는 것은 시민으로서의 책임성을 함양하고 법치주의에 대한 존중 의식을 제고하는 데 기여한다고 보기 어려우며, 수형자가 건전한 시민으로 사회에 복귀하는 것을 방해하고 도리어 수형자에게 사회적 박탈감과 소외감을 주게 될 우려가 있으므로 수단의 적합성도 인정할 수 없다.

(2) 침해의 최소성

심판대상조항은 범죄의 종류, 침해된 법익의 내용과 침해의 정도, 죄질의 경중, 책임의 정도에 따른 범죄의 중대성과 사회적 비난 가능성의 차이를 불문하고 일률적으로 선거권을 제한한다. 심판대상조항은 수형자의 선거권을 전면적·획일적으로 제한하는 구 공직선거법 조항에 대한 헌법불합치결정에 따라 마련된 개선입법이지만, 선거권을 보장받게 된 수형자가 전체 수형자의 10% 남짓에 불과하고 중형화 경향으로 인하여 그 비율이 과거에 비해 줄어들었다는 점을 고려하면 그 위헌성이 해소되었다고는 보기 어렵다. 또한 심판대상조항은 선거의 주기에 비하여 매우 짧은 징역 1년을 선거권 제한의 기준으로 정하고 있는바, 실질적으로는 수형자의 책임에 비례하는 선거권 제한이 이루어진다고 보기도 어렵다.

유엔 자유권규약위원회는 심판대상조항에 따라 선거권을 행사하지 못한 우리 국민들이 제기한 개인통보에 관하여, 이들에 대한 선거권 박탈 조치가 ‘시민적 및 정치적 권리에 관한 국제규약’이 보장하는 선거권을 침해하였다는 견해를 채택한 바 있고, 수형자의 선거권을 제한하지 않거나 개별적인 판결로 수형자의 선거권을 제한하는 등 수형자의 선거권을 한층 넓게 보장하는 외국 입법례도 다수 발견된다.

(3) 법익의 균형성

선거권은 국민 개개인의 기본권인 동시에 국민주권 원리의 근간을 이루는 핵심적인 요소로서, 보통선거원칙은 국민 개인에 대하여 보편적인 선거권을 보장하는 것임과 동시에 국민의 자기지배를 실현하기 위한 필수적 요건이다. 이러한 점에서 심판대상조항이 보호하고자 하는 공익이, 보통선거원칙의 요청과 보편적인 선거권 보장이라는 가치보다 크다고 보기 어렵다.』

나. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 선거권을 침해한다.