헌법재판소 2026.07.23 2024헌가4 [지방세법 제13조의2 제1항 위헌제청]

전문

【당 사 자】

사 건 2024헌가4 지방세법 제13조의2 제1항 위헌제청

제 청 법 원 인천지방법원

제 청 신 청 인 정○○

당 해 사 건 인천지방법원 2023구합50442 취득세등부과처분취소

선 고 일 2026. 7. 23.

【주 문】

지방세법(2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 것) 제13조의2 제1항 제3호 중‘1세대 3주택 이상에 해당하는 주택으로서 조정대상지역에 있는 주택을 취득하는경우’가운데 주택의 부속토지만을 소유하는 경우에도 주택을 소유하는 것으로보는 경우에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다.

【이 유】

1. 사건개요

가. 제청신청인은 2022. 3. 31. 조정대상지역 내의 인천 ○○구 (주소 생략) 소재 공동주택 ○○동 ○○호(이하 ‘이 사건 주택’이라 한다)를 매수한 후 취득가액 785,000,000원에 지방세법 제11조 제1항 제8호 나목에 따른 세율을 적용하여 취득세와 지방교육세를 신고·납부하였다.

나. ○○구청장은 2022. 4.경 제청신청인이 이 사건 주택 취득 당시 소유하던 청주시 ○○구 ○○동 ○○, □□, △△ 토지(이하 통칭하여 ‘이 사건 부속토지’라 한다)에 소재하는 주택 4채를 포함하면 이 사건 주택의 취득은 ‘1세대 3주택 이상에 해당하는 주택으로서 조정대상지역에 있는 주택을 취득하는 경우’에 해당하므로 지방세법 제13조의2 제1항 제3호에 따른 중과세율 12%를 적용하여야 한다고 제청신청인에게 안내하였다. 이에 제청신청인은 그 무렵 위 중과세율을 적용하여 취득세와 지방교육세를 수정신고·납부하였다.

다. 제청신청인은 2022. 5. 2. 이 사건 부속토지 지상의 주택은 모두 제3자가 소유하고 있어 이 사건 주택의 취득은 1세대 1주택의 취득에 해당한다는 이유로 ○○구청장에게 경정청구를 하였으나, 2022. 5. 18. 거부되었다(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다). 이에 제청신청인은 인천지방법원에 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다(당해 사건).

라. 제청신청인은 당해 사건 계속 중 지방세법 제13조의2 제1항 중 주택의 부속토지만을 소유하는 경우에도 주택을 소유하는 것으로 보는 부분 등에 관하여 위헌법률심판제청을 신청하였고(인천지방법원 2023아5277), 제청법원은 2024. 2. 15. 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

2. 심판대상

제청법원은 지방세법 제13조의2 제1항 중 주택의 부속토지만을 소유하는 경우에도 주택을 소유하는 것으로 보는 부분에 대하여 위헌법률심판을 제청하였으나, 이 사건 주택의 취득은 ‘1세대 3주택 이상에 해당하는 주택으로서 조정대상지역에 있는 주택을 취득하는 경우’로서 주택의 부속토지만을 소유하는 경우의 지방세법 제13조의2 제1항 제3호의 취득세율 적용 여부가 문제되므로, 이 사건 심판대상을 이에 관한 부분으로 한정한다.

따라서 이 사건 심판대상은 지방세법(2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 것) 제13조의2 제1항 제3호 중 ‘1세대 3주택 이상에 해당하는 주택으로서 조정대상지역에 있는 주택을 취득하는 경우’ 가운데 주택의 부속토지만을 소유하는 경우에도 주택을 소유하는 것으로 보는 경우에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 주요 관련조항은 다음과 같고, 나머지 관련조항은 별지와 같다.

[심판대상조항]

지방세법(2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 것)

제13조의2(법인의 주택 취득 등 중과) ① 주택(제11조 제1항 제8호에 따른 주택을 말한다. 이 경우 주택의 공유지분이나 부속토지만을 소유하거나 취득하는 경우에도 주택을 소유하거나 취득한 것으로 본다. 이하 이 조 및 제13조의3에서 같다)을 유상거래를 원인으로 취득하는 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제11조 제1항 제8호에도 불구하고 다음 각 호에 따른 세율을 적용한다.

3. 1세대 3주택 이상에 해당하는 주택으로서 조정대상지역에 있는 주택을 취득하는 경우 또는 1세대 4주택 이상에 해당하는 주택으로서 조정대상지역 외의 지역에 있는 주택을 취득하는 경우: 제11조 제1항 제7호 나목의 세율을 표준세율로 하여 해당 세율에 중과기준세율의 100분의 400을 합한 세율

[관련조항]

구 지방세법(2019. 12. 31. 법률 제16855호로 개정되고, 2021. 12. 28. 법률 제18655호로 개정되기 전의 것)

제11조(부동산 취득의 세율) ① 부동산에 대한 취득세는 제10조의 과세표준에 다음 각 호에 해당하는 표준세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액으로 한다.

8. 제7호 나목에도 불구하고 유상거래를 원인으로 주택["주택법" 제2조 제1호에 따른 주택으로서 "건축법"에 따른 건축물대장·사용승인서·임시사용승인서 또는 "부동산등기법"에 따른 등기부에 주택으로 기재{"건축법"(법률 제7696호로 개정되기 전의 것을 말한다)에 따라 건축허가 또는 건축신고 없이 건축이 가능하였던 주택(법률 제7696호 건축법 일부개정법률 부칙 제3조에 따라 건축허가를 받거나 건축신고가 있는 것으로 보는 경우를 포함한다)으로서 건축물대장에 기재되어 있지 아니한 주택의 경우에도 건축물대장에 주택으로 기재된 것으로 본다}된 주거용 건축물과 그 부속토지를 말한다. 이하 이 조에서 같다]을 취득하는 경우에는 다음 각 목의 구분에 따른 세율을 적용한다. 이 경우 지분으로 취득한 주택의 제10조에 따른 취득 당시의 가액(이하 이 호에서 "취득당시가액"이라 한다)은 다음 계산식에 따라 산출한 전체 주택의 취득당시가액으로 한다.

전체 주택의

취득당시의 가액

취득 지분의

취득 당시의 가액

전체 주택의 시가표준액

취득 지분의 시가표준액

나. 취득당시가액이 6억원을 초과하고 9억원 이하인 주택: 다음 계산식에 따라 산출한 세율. 이 경우 소수점이하 다섯째자리에서 반올림하여 소수점 넷째자리까지 계산한다.

(

해당 주택의

취득당시가액

)

3억원

100

지방세법(2020. 8. 12. 법률 제17473호로 개정된 것)

1. 법인("국세기본법" 제13조에 따른 법인으로 보는 단체, "부동산등기법" 제49조 제1항 제3호에 따른 법인 아닌 사단·재단 등 개인이 아닌 자를 포함한다. 이하 이 조 및 제151조에서 같다)이 주택을 취득하는 경우: 제11조 제1항 제7호 나목의 세율을 표준세율로 하여 해당 세율에 중과기준세율의 100분의 400을 합한 세율

2. 1세대 2주택(대통령령으로 정하는 일시적 2주택은 제외한다)에 해당하는 주택으로서 "주택법" 제63조의2 제1항 제1호에 따른 조정대상지역(이하 이 장에서 "조정대상지역"이라 한다)에 있는 주택을 취득하는 경우 또는 1세대 3주택에 해당하는 주택으로서 조정대상지역 외의 지역에 있는 주택을 취득하는 경우: 제11조 제1항 제7호 나목의 세율을 표준세율로 하여 해당 세율에 중과기준세율의 100분의 200을 합한 세율

3. 제청법원의 위헌제청이유

주거용 건축물과 부속토지는 별개의 부동산으로 개념상 명백히 구분되므로, 부속토지만 소유하는 것을 주택의 소유로 볼 수 없다. 또한 주거용 건축물과 부속토지의 소유자가 다른 경우, 주거용 건축물 소유를 기준으로 다주택자 여부를 가리는 것만으로도 충분히 주택 실수요자 보호 및 투기수요 근절이라는 입법목적은 달성할 수 있다. 심판대상조항이 부속토지의 소유를 주택의 소유로 보는 것은 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이라 볼 수 없으므로 과잉금지원칙에 위반된다.

주택 실수요자 보호 및 투기수요 근절 측면에서 부속토지만을 소유한 것과 주택의 소유에는 차이가 있으므로, 부속토지만 소유한 경우에 대해서는 더 낮은 취득세율을 적용함이 타당하다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항은 합리적인 이유 없이 부속토지만을 소유한 사람을 주택을 소유한 사람과 동일하게 취급하여 다주택자에게 적용되는 중과세율을 적용하므로, 평등원칙에 위반된다.

4. 판단

가. 쟁점의 정리

(1) 심판대상조항은 주택의 부속토지만을 소유한 경우에도 주택을 소유한 것과 동일하게 취급하여 유상거래를 원인으로 한 조정대상지역 내의 1세대 3주택 이상 주택 취득에 대하여 취득세를 중과하므로, 심판대상조항이 조세평등주의에 위반되는지에 관하여 살펴보기로 한다.

(2) 심판대상조항은 유상거래를 원인으로 한 조정대상지역 내의 1세대 3주택 이상 주택 취득에 대한 취득세 중과의 근거조항으로서 납세의무자의 재산권을 제한하므로, 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하는지 여부에 관하여 살펴보기로 한다.

나. 조세평등주의 위반 여부

(1) 헌법상 조세평등주의의 의미와 내용

오늘날 세원(稅源)이 극히 다양하고 납세의무자인 국민의 담세능력에도 차이가 있을 뿐만 아니라 조세도 국가재원의 확보라는 고전적 목적 이외에 다양한 정책적 목적으로 부과되고 있으므로, 조세법의 영역에서는 입법자에게 광범위한 형성권이 부여되어 있다. 다만 이러한 결정을 함에 있어서도 입법자는 재정정책적, 국민경제적, 사회정책적, 조세기술적 제반 요소들에 대한 교량을 통하여 그 조세관계에 맞는 합리적인 조치를 하여야만 평등원칙에 부합할 수 있으며, 입법형성권의 행사가 비합리적이고 불공정한 조치라고 인정될 때에는 조세평등주의에 반하여 위헌이 된다(헌재 2020. 3. 26. 2017헌바363등; 헌재 2020. 5. 27. 2018헌바420등).

특정한 세목과 과세대상에 있어서 어떠한 세율 체계를 택할 것인지는 원칙적으로 입법자가 국가나 지방자치단체의 재정, 사회경제, 국민소득, 국민생활 등의 실태에 관하여 정확한 자료를 기초로 하여 정책적, 기술적인 판단에 의하여 정할 문제로, 입법자가 선택한 세율 체계가 입법목적, 해당 세목의 과세객체나 과세대상의 특징 등에 비추어 현저히 자의적이라고 보기 어려운 이상 이를 조세평등주의에 위반된다고 보기 어렵다(헌재 2017. 9. 28. 2016헌바143등 참조).

(2) 판단

(가) 주택은 인간의 삶을 영위함에 있어 가장 기본적인 재화 중 하나이다. 우리나라는 다른 주요국에 비하여 부동산 등 비금융자산이 가계자산에서 차지하는 비중이 상대적으로 높고, 주택은 가계 순자산 중 가장 높은 비중을 차지하고 있어, 주택가격의 변동은 국민의 삶은 물론 국가 경제 전체에 큰 영향을 미친다. 높은 주택가격은 높은 주거비로 이어지고, 높은 주거비는 가계대출 증가와 소비능력 감소는 물론 결혼 및 출산 기피까지 야기하는 등 다양한 사회 문제를 초래한다(헌재 2024. 8. 29. 2021헌바131 참조).

다주택자의 주택 취득에 대하여 취득세를 중과하는 것은 특정 지역 중심의 동시다발적인 주택가격 상승 확산으로 국내 자금이 주택시장으로 몰리는 경제적 상황에서 투기수요 근절 및 실수요자 중심의 주택 보유 유도를 통한 서민의 주거안정을 도모하기 위한 것이다(헌재 2025. 2. 27. 2023헌바68등 참조).

(나) 주택 거래에서 형성되는 가격은 상당 부분 부속토지의 입지나 이용가능성, 개발 잠재력에 의하여 좌우된다. 이러한 점에서 부속토지의 소유는 장래 주택가격 상승에 따른 기대이익을 누릴 수 있게 하는 중요한 수단 중 하나이다. 따라서 주택시장에 유입되는 투기적 수요 차단을 위해서는 부속토지만을 소유한 경우 역시 규율하여야 할 필요가 있다. 만약 부속토지만을 소유한 경우를 취득세 중과대상에서 제외한다면, 주택에 대한 투기적 수요가 부속토지만을 소유하는 형태로 우회 유입되는 것을 방지할 수 없다. 결국 부속토지만을 소유하는 것을 주택의 소유와 동일하게 취급하는 것은 주택시장에서의 투기수요 근절 및 서민의 주거안정이라는 입법목적을 실효적으로 달성하기 위한 것으로, 합리적인 입법재량의 범위 내에 있다.

(다) 비록 우리 법제는 토지와 건물을 각각 독립된 부동산으로 취급하고 있으나, 건물은 토지를 기초로 하여 존재하는 것으로 양자는 물리적·기능적으로 밀접하게 결합되어 있다. 이에 따라 아파트와 같은 구분소유권의 목적이 된 건물의 경우 ‘집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률’상 전유부분과 대지사용권의 분리처분이 제한되고(제20조 제1항, 제2항 본문), 동일인 소유였던 토지와 건물이 매매 등으로 인하여 각각 소유자를 달리하게 되는 경우 건물을 철거한다는 등의 특약이 없으면 관습법상 법정지상권이 성립한다고 보는 등 그 소유권 행사가 제한되기도 한다(대법원 2022. 7. 21. 선고 2017다236749 전원합의체 판결 참조).

이와 같은 결합관계는 경제적 측면에서 더욱 두드러진다. 즉, 주거용 건축물과 부속토지는 통상 단일한 거래가격으로 일괄하여 거래되고, 개별주택가격 및 공동주택가격 역시 ‘주택’이라는 하나의 경제적 단위로 일괄 공시되고 있다(부동산 가격공시에 관한 법률 제2조 제1호, 주택법 제2조 제1호 참조). 이와 같은 점을 고려하면, 민법상 토지와 건물이 독립된 부동산으로 취급되고 있다는 이유만으로 주거용 건축물과 부속토지를 달리 과세하여야 한다고 보기는 어렵다.

(라) 오히려 주택의 취득과 보유에 관한 과세체계에서는 주거용 건축물과 부속토지를 동일하게 취급하는 것이 일반적이다. 우선 지방세법상 유상거래를 원인으로 주택의 부속토지만을 취득하는 경우, 농지 외의 부동산에 적용되는 4%가 아닌 주택에 적용되는 1~3%의 낮은 표준세율이 적용된다(지방세법 제11조 제1항 제7호 나목, 제8호). 이는 각종 취득세 가중·감면 규정에서도 마찬가지이다. 주택의 부속토지만을 취득하는 것 역시 상속으로 취득하는 1가구 1주택이나 생애최초 주택 구입에 따른 취득세 감경대상이 되고(지방세법 제15조 제1항 제2호 가목, 지방세법 제11조 제1항 제8호, 지방세특례제한법 제36조의2 제1항, 제36조의3 제1항), 고급주택 부속토지의 취득은 고급주택의 취득과 마찬가지로 취득세가 중과된다(지방세법 제13조 제5항 제3호). 주택의 부속토지만을 소유한 경우에도 주택을 소유한 것과 마찬가지로 주택분 재산세, 주택분 종합부동산세에 해당하는 금액의 세금을 납부하여야 한다(지방세법 제104조 제3호, 주택법 제2조 제1호, 종합부동산세법 제7조 제1항, 대법원 2012. 6. 28. 선고 2010두23910 판결; 대법원 2013. 2. 28. 선고 2011두27896 판결 참조).

이처럼 주택의 취득과 보유에 관한 과세체계에서 주거용 건축물과 부속토지를 동일하게 규율하는 것이 일반적인 상황에서, 부속토지만을 소유하는 경우를 주택의 소유로 보아 취득세를 중과하는 것을 비합리적이라거나 불공정한 조치라고 보기 어렵다.

이러한 사정을 종합하면, 심판대상조항이 주택의 부속토지만을 소유한 경우에도 주택을 소유한 것으로 보아 조정대상지역 내의 1세대 3주택 이상 취득에 대한 취득세율을 적용하는 것을 현저히 자의적이라고 볼 수 없다.

(마) 따라서 심판대상조항은 조세평등주의에 위배되지 않는다.

다. 재산권 침해 여부

(1) 심사기준

조세 관련 법률의 목적이나 내용은 기본권 보장의 헌법이념과 이를 뒷받침하는 과잉금지원칙 등 헌법상의 제반 원칙에 합치되어야 하므로, 조세 관련 법률이 과잉금지원칙에 어긋나 국민의 재산권을 침해하는 때에는 헌법 제38조에 의한 국민의 납세의무에도 불구하고 헌법상 허용되지 아니한다(헌재 2023. 3. 23. 2019헌바482 참조).

다만, 오늘날 조세는 국가의 재정수요를 충족시킨다고 하는 본래의 기능 외에도 소득의 재분배, 자원의 적정배분, 경기의 조정 등 여러 가지 기능을 가지고 있으므로, 국민의 조세부담을 정함에 있어서 재정·경제·사회정책 등 국정전반에 걸친 종합적인 정책판단이 필요하고, 입법자는 당시의 경제적 현실과 부동산 정책 등을 고려하여 취득세 중과대상인 주택의 범위와 세율 등을 결정할 수 있다는 점에서 비례심사의 강도는 다소 완화될 수 있다(헌재 2017. 8. 31. 2015헌바339 참조).

(2) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

심판대상조항의 입법목적은 주택시장에서의 투기수요 근절 및 서민의 주거안정을 도모하고자 하는 것으로 그 정당성을 인정할 수 있다. 나아가 앞서 본 것과 같이 부속토지의 소유가 주택 가격상승에 따른 기대이익을 향유하는 중요한 수단 중 하나인 점을 고려하면, 주택의 부속토지만을 소유한 경우에도 주택을 소유한 것으로 보아 조정대상지역 내의 1세대 3주택 이상 주택 취득에 대하여 취득세를 중과하는 것은 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이다.

따라서 심판대상조항의 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성은 인정된다.

(3) 침해의 최소성

아래의 사정을 종합하면 심판대상조항은 침해의 최소성에 반하지 않는다.

(가) 심판대상조항이 부속토지만을 소유하는 경우에도 주택을 소유하는 것으로 보는 것은 다주택자에 대한 취득세 중과제도의 실효성을 확보하기 위한 것이다. 부속토지만을 소유하는 경우를 주택의 소유로 보지 않을 경우, 주택에 대한 투기적 수요가 부속토지만을 소유하는 형태로 우회 유입되는 것을 방지할 수 없다. 또한 주거용 건축물과 부속토지의 취득시기를 분리하여 중과세율 적용을 회피하는 부작용이 발생할 우려도 있다. 즉, 부속토지만을 먼저 고가로 취득한 뒤 주택을 저가로 취득함으로써 심판대상조항의 적용을 일부 회피하는 것이 가능하다. 따라서 주거용 건축물의 부속토지만을 소유한 경우에도 이를 주택의 소유로 보아 새로운 주택의 취득이 조정대상지역 내의 1세대 3주택 이상에 해당하는 경우 그 취득세를 중과할 필요가 있다.

(나) 물론 심판대상조항이 기존에 소유하고 있는 주택의 소재지나 투기목적 유무 등을 고려하지 않은 채 일률적으로 다주택자에 대한 중과세율을 적용하는 것이 부당하다는 지적이 있을 수는 있다. 그러나 심판대상조항에 의한 취득세 중과는 부속토지만 소유하였는지 여부를 불문하고 일정 수 이상의 주택 소유가 주택시장 전반에 미치는 영향이 크므로 이를 규율하고자 하는 것이다. 만약 소유하고 있는 주택의 소재지나 투기목적 유무와 같은 개별적 사정을 일일이 고려하여 중과 여부를 달리하도록 한다면 오히려 과세의 객관성과 예측가능성이 저해될 우려가 있다.

나아가 지방세법 제13조의2 제5항은 심판대상조항 등 다주택자에 대한 취득세 중과규정의 실제 적용에서의 구체적 타당성을 기하기 위하여 중과 대상 주택의 범위나 주택 수의 산정방법 등 필요한 세부사항을 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 참고로 구 지방세법 시행령(2022. 2. 28. 대통령령 제32511호로 개정되고, 2023. 3. 14. 대통령령 제33325호로 개정되기 전의 것)은 시가표준액 1억 원 이하의 저가주택, 노인복지주택, 가정어린이집, 농어촌주택 등 투기대상으로 보기 어렵거나 정상적인 경제활동을 위하여 취득한 주택을 취득세 중과대상에서 제외하고 있고(제28조의2), 주택 수 산정일 당시 노인복지주택으로 계속 사용하는 주택과 같이 중과 대상에서 제외되었던 주택 중 일정한 요건을 갖춘 주택, 상속을 원인으로 취득한 주택으로서 상속개시일부터 5년이 지나지 않은 주택 등은 다주택자 여부를 가리는 보유 주택 수 산정에서도 제외된다(제28조의4).

(다) 심판대상조항에 의하여 적용되는 취득세율이 주택 유상 취득의 다른 경우와 비교하여 상대적으로 높은 편에 속하지만, 이는 앞서 본 입법목적 달성을 위하여 다주택자의 주택 취득을 억제할 수 있는 정도의 세율을 정한 것이다. 심판대상조항이 규정하고 있는 취득세율이 상대적으로 고율이라는 이유만으로 침해의 최소성을 벗어났다고 보기 어렵다(헌재 2024. 8. 29. 2021헌바131 참조).

(4) 법익의 균형성

심판대상조항이 추구하는 공익은 주택에 대한 투기수요 근절 및 서민의 주거안정이며, 이로 인하여 침해받는 사익은 상대적 고율인 취득세율이 적용됨에 따라 부담하여야 하는 취득세액 증가분이 될 것이다. 심판대상조항이 추구하는 공익은 침해받는 사익에 비하여 크다고 할 것이므로 법익의 균형성 요건도 충족한다.

(5) 소결

따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해하지 아니한다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.