교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제3조 위헌확인

【당 사 자】

사 건 2020헌마1134, 1191(병합) 교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제3조 위헌확인

청 구 인 별지 1 청구인 명단과 같음

선 고 일 2026. 7. 23.

【주 문】

교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17430호로 개정된 것) 제3조 중 같은 법 제2조 제3호에 따른 교원의 노동조합에 관한 부분은 헌법에 위반된다.

【이 유】

1. 사건개요

가. 2020헌마1134

청구인 전국교수노동조합은 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(이하 연혁에 관계없이 ‘교원노조법’이라 한다) 제2조 제3호에 따른 교원(이하 ‘대학교원’이라 한다)을 조합원으로 하는 전국단위 노동조합이다.

교원노조법 제2조가 2020. 6. 9. 대학교원을 교원노조법에서 정의하는 교원에 포함하는 것으로 개정되어, 청구인도 2020. 6. 9.부터 교원의 노동조합에 대하여 정치활동을 금지하는 교원노조법 제3조의 적용을 받게 되었다. 청구인은 교원노조법 제3조가 청구인의 평등권, 정치적 표현 및 결사의 자유, 학문의 자유, 단결권 및 단체교섭권을 침해한다고 주장하면서 2020. 8. 24. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 2020헌마1191

청구인 한국사립대학교수노동조합은 사립대학의 대학교원을, 청구인 ○○대학교교수노동조합은 ○○대학교의 대학교원을 각 조합원으로 하는 노동조합이다.

교원노조법 제2조 제3호가 2020. 6. 9. 대학교원을 교원노조법에서 정의하는 교원에 포함하는 것으로 개정되어 청구인들도 2020. 6. 9.부터 교원노조법의 적용을 받게 되었다. 청구인들은 교원노조법 제3조가 청구인들의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유, 일반적 행동의 자유, 평등권을 침해한다고 주장하면서 2020. 9. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 모두 대학교원을 조합원으로 하는 노동조합이므로 심판대상을 이와 관련된 부분으로 한정한다. 2020헌마1191 사건의 청구인들은 청구취지에서 ‘교원노조법 제3조의 교원에 고등교육법 제14조 제2항 및 제4항에 따른 교원을 포함한 부분’의 위헌확인을 구하나, 그 취지는 교원노조법 제3조 중 대학교원 노동조합의 정치활동을 금지하는 부분의 위헌확인을 구하는 것이라고 봄이 상당하다.

따라서 이 사건 심판대상은 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(2020. 6. 9. 법률 제17430호로 개정된 것) 제3조 중 같은 법 제2조 제3호에 따른 교원의 노동조합에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 2]와 같다.

[심판대상조항]

교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17430호로 개정된 것)

제3조(정치활동의 금지) 교원의 노동조합(이하 "노동조합"이라 한다)은 어떠한 정치활동도 하여서는 아니 된다.

3. 청구인들의 주장

가. 2020헌마1134

(1) 대학교원노조는 ‘어떠한 정치활동도 하여서는 아니 된다’는 문언과 심판대상조항의 입법연혁 및 취지상 그 의미 내용을 축소ㆍ한정 해석하는 것이 불가능한바, 심판대상조항은 지나치게 포괄적이고 광범위하여 법규범의 의미 내용이 불확실하므로 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없어 적법절차원칙 및 명확성원칙에 위반된다.

(2) 대학교원은 교원의 정치적 경향성에 별다른 영향을 받지 아니하는 대학생을 교육하므로 대학교원 개인은 물론 대학교원단체의 정치활동도 제한되지 않는데, 대학교원노조에 대해서만 정치적 중립성을 해할 우려가 없는 행위를 포함하여 일체의 정치활동을 포괄적ㆍ전면적으로 금지하는 것은 과잉금지원칙에 반하여 청구인 및 그 조합원들의 정치적 표현 및 결사의 자유, 학문의 자유를 침해한다.

(3) 동일한 대학교원으로 조직되는 대학교원단체 또는 같은 대학교에서 같은 대학생을 교육하는 강사단체 및 강사노동조합은 정치활동이 허용되는데, 대학교원노조만 정치활동을 금지하는 것은 청구인의 평등권을 침해한다.

(4) 심판대상조항은 국ㆍ공립 대학교원의 실질적 사용자이자 근로조건의 결정권자인 정부의 정책에 대한 비판 내지 정치적 표현을 금지한다는 점에서 청구인의 단결권, 단체교섭권을 침해한다.

나. 2020헌마1191

(1) 청구인들이 근로조건의 개선 등을 위해 특정 정책에 대한 입장을 표명할 경우에도 이러한 활동은 특정 정당이나 후보자의 주장과 연계되어 정치활동으로 해석될 가능성이 높음에도 불구하고, 심판대상조항의 ‘정치활동’은 그 자체로는 어떠한 사회적 활동을 의미하는지 알 수 없고 교원노조법을 전체적으로 살펴보아도 금지되는 정치활동과 허용되는 정치활동을 구분할 수 없는바, 심판대상조항은 명확성원칙에 위반되어 청구인들의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유, 일반적 행동의 자유를 침해한다.

(2) 대학교원은 정당가입, 선거운동 등 정치활동이 허용되고 있음에도 대학교원노조의 정치활동을 금지하는 것은 모순이고, 대학생들은 성인으로서 스스로 올바른 가치관을 형성할 능력을 갖춘 자들이므로 이들을 편향된 가치관으로부터 보호할 필요성은 낮으므로 심판대상조항은 교육의 정치적 중립성 확보를 위한 적합한 수단이라 할 수 없으며, 심판대상조항으로 인해 사립대학 교원들의 권익을 위한 청구인들의 활동에 중대한 제약을 받고 있는바, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 청구인들의 정치적 표현의 자유 및 결사의 자유, 일반적 행동의 자유를 침해한다.

(3) 단기ㆍ저임금 교원의 증가 등 대학교원의 지위가 열악해지는 상황에서 청구인들도 노동단체로서 정당한 이익조정을 위해 정치적 의사형성 과정에 참여해야 할 필요성이 있음에도 심판대상조항은 정치활동이 허용되는 ‘노동조합 및 노동관계조정법’ 상의 노동조합(이하 ‘일반 노동조합’이라 한다)과 차별하고 있으므로 청구인들의 평등권을 침해한다.

4. 판단

가. 평등권 침해 여부

(1) 선례와 이 사건의 관계

헌법재판소는 종전에 구 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(1999. 1. 29. 법률 제5727호로 제정되고, 2010. 3. 17. 법률 제10132호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 교원노조법’이라 한다) 제3조 중 ‘일체의 정치활동’ 부분에 관하여 명확성원칙, 과잉금지원칙, 평등원칙에 위배되지 아니하므로 헌법에 위반되지 아니한다고 판단한 바 있다(헌재 2014. 8. 28. 2011헌바32등).

그런데 위 선례의 심판대상은, 당시 구 교원노조법 제2조가 교원을 ‘초ㆍ중등교육법’ 제19조 제1항에 따른 교원(이하 ‘초ㆍ중등교원’이라 한다)으로만 규정하고 있었으므로, 실질적으로는 초ㆍ중등교원노조의 정치활동금지 조항이었다. 반면 이 사건은 2020. 6. 9. 교원노조법 개정으로 대학교원이 같은 법 제2조 제3호의 교원에 포함된 이후, 대학교원노조에 대하여 같은 법 제3조가 적용되는 것이 문제된 사안이다.

헌법재판소는 초ㆍ중등교원에 대하여는 정당 가입을 금지하면서 대학교원에게는 이를 허용하는 정당법 조항에 대하여, ① 학생을 가르치는 초ㆍ중등교원과는 달리 대학교원은 학생의 교육ㆍ지도와 함께 학문연구를 중요한 직무로 수행한다는 점에서 많은 학문연구와 사회활동의 자유가 인정되고, ② 일반적으로 승인된 기초지식의 전달에 중점이 있는 초ㆍ중등학교의 교육과는 달리 대학의 교육은 학문의 연구ㆍ활동과 교수기능을 유기적으로 결합하여 학문의 발전과 피교육자인 대학생들에 대한 교육의 질을 높일 필요가 있기 때문에 대학교원의 자격기준도 이와 같은 기능을 수행할 수 있는 능력을 갖출 것이 요구된다는 등의 이유를 들어서 합리적인 차별이라고 판시함으로써(헌재 2014. 3. 27. 2011헌바42 참조), 정치활동 자유의 측면에서 초ㆍ중등교원과 대학교원을 달리 취급하는 것에 대한 헌법적 정당성을 인정하였다.

따라서 대학교원노조의 정치활동을 금지한 심판대상조항을 다루는 이 사건은 초ㆍ중등교원노조의 정치활동 금지에 관한 위 선례와 심판대상 및 규율대상을 달리한다. 이에 이 사건에서는 대학교원노조에 대한 정치활동 금지가 대학교원과 관련된 다른 단체 또는 일반 노동단체와의 관계에서 평등원칙에 위배되는지 여부를 살펴보기로 한다.

(2) 비교집단

심판대상조항과 관련하여 청구인들과 비교할 수 있는 집단으로는, 동일한 대학교원을 구성원으로 하는 대학교원단체, 같은 고등교육 영역에서 교육을 담당하는 강사단체 및 강사노동조합, 그리고 일반 노동조합을 들 수 있다.

대학교원은 정당법 및 공직선거법에 따라 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있고, 공직선거에 입후보하거나 후보자를 위하여 선거운동을 할 수도 있다(정당법 제22조 제1항 제1호 단서, 공직선거법 제53조 제1항 제1호 단서 및 제60조 제1항 제4호 단서). 이는 초ㆍ중등교원이나 일반 공무원과 달리 대학교원에게는 정치적 자유를 폭넓게 인정한 것이다. 또한 대학교원으로 이루어진 일반 단체의 정치활동을 특별히 포괄적으로 제한하는 법령은 찾아보기 어렵다. 대학교원단체의 경우 별도의 포괄적 금지 없이 폭넓은 정치활동이 가능하다.

한편 강사는 고등교육법상 교원에 해당하나, 교원노조법 제2조 제3호 단서에 따라 교원노조법상의 교원에서는 제외되어, 강사단체나 강사노동조합에는 심판대상조항이 적용되지 아니한다.

또한 일반 노동조합은 ‘주로 정치운동을 목적으로 하는 경우’에 노동조합성이 부정될 뿐, 그 자체로 정치활동 전반이 금지되지는 아니한다(노동조합 및 노동관계조정법 제2조 제4호 마목).

(3) 차별취급의 존재

심판대상조항에 따라서 대학교원들이 ‘노동조합’의 형식으로 결합한 대학교원노조의 경우에 정치활동이 금지되고 있는 반면에, 동일한 대학교원들이 노동조합이 아닌 단체의 형식으로 결합한 대학교원단체의 경우에는 그러한 금지를 두고 있지 아니하다.

또한 같은 고등교육기관에서 같은 대학생을 상대로 교육과 연구를 담당하는 강사들의 단체나 노동조합에도 심판대상조항이 적용되지 아니하여 정치활동의 자유가 허용된다는 점에서 정치활동이 금지되는 대학교원노조와는 차이가 있다.

일반 노동조합 역시 정치활동의 자유가 원칙적으로 허용되고 다만 주로 정치운동을 목적으로 활동하지 아니할 소극적 제한만을 받고 있다는 점에서 노동조합의 성격을 가지면서도 정치활동이 원칙적으로 금지되는 대학교원노조와는 규율상 현저한 차이가 있다.

결국 심판대상조항은 구성원의 인적 기초와 활동영역 내지 조직형식이 본질적으로 유사한 집단들 사이에서, 오로지 교원노조법상 대학교원노조라는 형식적 지위만을 이유로 정치활동의 금지라는 현저히 불리한 제한을 부과하고 있다. 따라서 심판대상조항은 청구인들을 위 비교집단들과 달리 취급하고 있다.

(4) 차별취급에 합리적 이유가 있는지 여부

헌법 제31조에 따른 교육의 정치적 중립성과 학생의 학습권 보호는 정당한 공익이다. 그러나 그러한 공익이 대학교원노조에 대한 정치활동 금지를 정당화하는 합리적 이유가 되기 위해서는, 적어도 대학교원들이 노동조합의 형식으로 결합하는 경우에만 대학교원단체나 강사단체ㆍ강사노동조합 또는 일반 노동조합과 비교하여 교육의 정치적 중립성을 해할 위험이 현저히 증대된다고 볼 만한 사정이 있어야 한다.

앞서 본 바와 같이, 현행 정당법이나 공직선거법 등에서는 대학에서 학문을 연구하고 성인으로서 정치적 의사를 스스로 결정하고 형성할 수 있는 능력을 가진 대학생을 교육하는 대학교원의 본질적 특성을 고려하여 이들의 정치활동을 예외적으로 폭넓게 허용하고 있다. 따라서 이러한 대학교원을 구성원으로 둔 단체의 경우에도 그 목적이나 성질에 반하지 않는 범위 내에서 원칙적으로 정치활동의 자유를 인정할 수 있다고 할 것이다.

물론 대학교원노조나 강사를 포함한 대학교원단체는 모두 헌법상 교육의 정치적 중립성을 이유로 정치활동이 일부 제한될 수는 있다. 그러나 교육의 주요 목적 중 하나가 민주시민의 양성이므로 교육의 정치적 중립성을 정치에 대한 무관심이나 거리유지로 이해하거나 교육주체가 공동체의 의사결정에 영향을 미치는 것을 금지하는 것으로 이해하는 것은 타당하지 않다.

다만 교육의 정치적 중립성은 교육의 당파성을 배제하여야 하는 것을 본질로 하므로, 대학교원이 교육ㆍ지도 관계 또는 교원으로서의 지위를 이용하여 학생들에게 특정 정당이나 정파를 지지ㆍ반대하도록 선동하거나 당파적 선전교육을 하는 행위는 모두 교육의 정치적 중립성을 본질적으로 침해하는 것으로 정치적 자유를 향유하는 대학교원이라고 하여도 허용될 수 없는 것이지만, 그 밖의 정치활동은 대학교원노조 및 대학교원단체 모두에게 보장되어야 한다. 예를 들면, 학교 밖에서 이루어지는 정치적 의사표현은 그 자체만으로 곧바로 교육의 정치적 중립성을 침해한다고 보기 어려우므로 대학교원노조 및 대학교원단체의 정치적 활동도 각각의 상황에 따라 교육의 정치적 중립성을 해할 우려가 있는지 여부를 따져서 규율하여야 한다.

그런데 대학교원 개인에게는 이미 정당가입, 입후보, 선거운동 등 강한 형태의 정치활동이 허용되어 있고, 동일한 대학교원들이 결합한 대학교원단체에 대하여는 별도의 포괄적 금지규정이 존재하지 아니한다. 그렇다면 동일한 대학교원들이 결사체를 이루었다는 사정만으로는 교육의 정치적 중립성에 대한 위험이 곧바로 증대된다고 보기 어렵고, 더 나아가 그 결사체가 ‘노동조합’이라는 이유만으로 일반 단체보다 더 강한 정치활동 금지가 정당화된다고 보기도 어렵다. 학문 연구를 담당함으로써 학문의 자유 등이 강하게 보장되는 대학교원의 특성에 기초한 정치활동의 자유가 대학교원단체에는 인정되면서, 같은 대학교원이 구성원인 대학교원노조에 대해서만 제한되어야 할 정당화 사유가 무엇인지도 분명하지 않다. 오히려 대학교원 개인과 대학교원단체에 이미 폭넓은 정치적 자유가 인정되는 이상, 대학교원노조에도 원칙적으로 대학교원단체와 같은 수준의 자유를 보장하여야 한다. 다만 대학교원노조의 경우 대학교원의 근로조건 유지ㆍ개선 및 사회적ㆍ경제적 지위향상이라는 대학교원노조의 목적에 조금 더 중점을 둔 정치활동이 요구될 뿐이다.

또한 일반 노동조합은 본질상 근로조건의 유지ㆍ개선과 근로자의 경제적ㆍ사회적 지위 향상을 도모하는 단체로서 그 활동과 관련하여 정치와 분리ㆍ절연할 수 없고, 법도 ‘주로 정치운동을 목적으로 하는 경우’에만 노동조합성이 부정된다고 규정하고 있을 뿐 일반 노동조합의 정치활동을 처음부터 원칙적으로 금지하지는 않는다. 강사노동조합도 마찬가지로 정치활동이 금지되지 않는다. 그럼에도 심판대상조항은 대학교원노조에 대하여는 그러한 구별 없이 정치활동을 원칙적ㆍ포괄적으로 금지하고 있다. 이는 교육의 정치적 중립성 확보라는 입법목적과 관련이 있다고 하더라도, 대학교원노조만을 별도로 규율하여야 할 합리적 이유를 충분히 설명하지 못한다.

특히 이 사건에서 문제되는 것은 초ㆍ중등교원노조가 아니라 대학교원노조이다. 대학교원은 성인인 대학생을 교육하고 학문연구를 본질적 직무로 하며, 법체계도 이러한 점을 고려하여 초ㆍ중등학교 교원과 달리 정당가입과 선거운동을 허용하고 있다.

한편, ‘공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’(이하 ‘공무원노조법’이라 한다) 제4조는 ‘공무원노조와 그 조합원의 정치활동을 금지’하고 있다. 공무원노조법 제3조 제2항은 "공무원은 노동조합 활동을 할 때 다른 법령에서 규정하는 공무원의 의무에 반하는 행위를 하여서는 아니 된다."라고 규정하고 있는데, 국가공무원법 제65조 및 지방공무원법 제57조에서 각 규정하는 ‘공무원의 정치운동 금지의무’도 여기에 해당된다. 이러한 공무원노조법의 규정들을 종합하면, 공무원노조는 조합원인 공무원 개인이 정치적 중립의무에 따라서 정치활동이 제한되는 것을 전제로 정치활동이 금지되고 있음을 알 수 있다. 이러한 사정은 조합원인 대학교원의 정치활동의 자유가 허용되는 대학교원노조와는 본질적인 차이를 가지므로, 공무원노조의 경우를 들어서 대학교원노조의 정치활동을 금지할 수 있다고 보기는 어렵다.

결국 심판대상조항은 대학교원단체, 강사단체 및 강사노동조합, 일반 노동조합과 비교하여 대학교원노조만을 합리적 이유 없이 불리하게 취급하고 있으므로, 청구인들의 평등권을 침해한다.

나. 소결

이상에서 살펴본 바와 같이 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다. 심판대상조항이 헌법에 위반된다고 판단한 이상, 청구인들의 나머지 주장에 대하여는 더 나아가 살피지 아니한다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 김복형, 재판관 조한창의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.

6. 재판관 김복형, 재판관 조한창의 반대의견

우리는 심판대상조항이 명확성원칙 및 정치적 표현의 자유에 관한 과잉금지원칙에 위배되지 않고 평등권도 침해하지 아니하여 헌법에 위반되지 아니한다고 생각하므로, 다음과 같이 그 이유를 밝힌다.

가. 명확성원칙 위배 여부

헌법재판소는 2011헌바32등 결정에서 구 교원노조법 제3조 중 ‘일체의 정치활동’ 부분에 대하여, 초ㆍ중등교원의 임금ㆍ근무조건ㆍ후생복지 등 경제적ㆍ사회적 지위 향상을 위한 활동 및 교육정책과 관련된 정치적 의견표명은 허용되고, 교육문제와 연관이 없는 사안에 관하여 교원이라는 신분과 그 조직력을 이용하여 정부의 정책결정이나 집행과정에 영향력을 행사할 목적으로 하는 행위가 금지된다고 보아 명확성원칙에 위배되지 않는다고 판단하였다.

이와 같은 해석은 다음과 같은 이유로 대학교원노조에 관한 심판대상조항에도 그대로 적용될 수 있다.

첫째, 오늘날에는 국가와 사회의 상호작용이 활발하여 사회ㆍ경제ㆍ문화와 같은 사회 전반의 모든 문제들이 언제든지 정치 문제로 전환될 가능성이 있다. 따라서 심판대상조항에서 금지하는 정치활동을 해석함에 있어 교육의 정치적 중립성을 선언한 헌법과 교육기본법의 규정 및 교원노조법의 입법목적, 교원의 노동조합을 인정한 취지, 그리고 관련 규범들과의 관계 등을 모두 고려하여 체계적이고 모순 없는 해석을 통해 그 규범 내용을 헌법에 합치되도록 한정적으로 파악하는 것이 바람직하다.

둘째, 헌법상의 기본권은 국민 개인에게는 최대한 보장되어야 하지만, 법인이나 단체(이하 ‘단체 등’이라 한다)에 대하여는 그 성질상 단체 등이 누릴 수 있는 기본권에 한하여 보장된다(헌재 1991. 6. 3. 90헌마56 참조). 오늘날 단체 등이 집단적 의사결정 및 행위를 통하여 그 구성원뿐만 아니라 사회 전반에 미치는 영향 등을 고려하면, 입법부는 단체 등의 기본권을 제한하는 입법을 함에 있어 단체 등의 설립목적 및 공공적 성격과 사회적 영향력 등을 고려하여 정책적인 판단에 따라 그 내용을 형성할 수 있는 입법재량권을 가진다고 할 것이다(헌재 2000. 6. 1. 99헌마553 참조). 따라서 심판대상조항을 해석함에 있어 가급적 대학교원노조의 정치적 기본권을 한정적으로 형성하거나 제한하려는 입법부의 의사를 유념하여 해석하는 것이 필요하다.

셋째, 교육의 정치적 중립성과 교원지위 법정주의를 규정한 헌법 제31조에 비추어 보면, 우리 헌법은 교육의 정치적 중립성을 보장하기 위하여 교원의 정치적 기본권을 일반 국민보다 폭넓게 법률로써 제한하는 것을 예정하고 있다고 할 것이다(교육기본법 제6조 제1항 및 제14조 제5항 등 참조). 다만, 정당법과 공직선거법은 초ㆍ중등교원의 정당가입과 공직선거 입후보 및 선거운동 등을 제한하면서 반대로 대학교원의 경우에는 이를 예외적으로 허용하고 있는데(정당법 제22조 제1항 제1호 및 제2호, 공직선거법 제53조 제1항 제1호ㆍ제7호 및 제60조 제1항 제4호 ㆍ제5호 참조), 이는 미성년자인 초ㆍ중ㆍ고등학생의 교육을 담당하는 초ㆍ중등교원(초ㆍ중등교육법 제19조 제1항)과는 달리 대학교원은 성인인 대학생을 교육ㆍ지도하면서 학문의 연구도 함께 담당하므로(고등교육법 제15조 제2항) 상대적으로 학문의 자유와 사회적 활동의 자유가 폭넓게 인정될 필요가 있다는 입법정책적 판단에 따른 것일 뿐(헌재 2014. 3. 27. 2011헌바42 참조), 교육의 정치적 중립성의 측면에서 양 교원의 본질적 차이가 있기 때문이 아니다.

따라서 입법부는 헌법 제37조 제2항뿐만 아니라 제31조에서 정한 교육의 정치적 중립성과 교원지위 법정주의에 근거하여 초ㆍ중등교원노조의 경우와 유사하거나 동일하게 대학교원노조의 정치활동을 제한하는 법률을 제정할 수 있다고 할 것이고, 특별한 사정이 없는 한 이러한 입법형성권은 존중되어야 한다.

넷째, 교원노조법을 통하여 교원의 노동조합을 인정한 취지가 기본적으로 교원의 노동기본권 신장과 교원의 사회적ㆍ경제적 지위향상에 있고(제6조 참조), 심판대상조항의 입법취지는 교육의 정치적 중립성 확보와 학생의 학습권 보호에 있다(헌재 2014. 8. 28. 2011헌바32등 참조). 따라서 심판대상조항을 해석함에 있어서 이러한 교원노조법 및 심판대상조항의 각 취지를 조화롭게 고려하여 한정적으로 해석할 필요가 있다.

다섯째, 오늘날 민주국가에서의 정치활동은 사회 전반의 모든 문제들에 대하여 적극적으로 의견을 개진하거나 참여하는 등의 광범위하고 다양한 활동을 의미하고, 헌법 제31조가 교육의 정치적 중립성 확보를 위하여 법률로써 교원의 정치적 기본권을 폭넓게 제한할 수 있도록 허용하고 있는 점 등을 고려하면, 심판대상조항이 다소 포괄적인 문언을 사용하여 교원노조의 정치활동을 제한하고 있다고 하여도 한정적 해석이 가능하다면 그러한 입법부의 입법적 판단은 존중되어야 할 것이고, 함부로 헌법에 위반된다고 단정할 것이 아니다.

따라서 심판대상조항은 대학교원노조의 모든 정치활동을 전면적으로 금지하는 것이 아니라, 대학교원의 근로조건의 유지ㆍ개선과 경제적ㆍ사회적 지위 향상을 위한 활동 및 고등교육정책과 관련된 정치적 의견표명은 허용하면서, 교육과 무관한 일반 정치영역에서 대학교원이라는 신분과 조직력을 이용하여 영향력을 행사하는 활동만을 제한하는 것으로 충분히 해석할 수 있으므로 명확성원칙에 위배되지 않는다.

나. 평등권 침해 여부

(1) 심사기준

헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙은 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라, 입법과 법의 적용에 있어서 합리적 근거 없는 차별을 하여서는 아니 된다는 상대적 평등을 뜻하고, 따라서 합리적 근거 있는 차별 내지 불평등은 평등의 원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 2014. 8. 28. 2011헌바32등).

심판대상조항이 대학교원노조의 정치활동을 금지함으로써 대학교원단체, 강사단체 및 강사노동조합, 일반 노동조합과 비교하여 청구인들을 합리적 이유 없이 차별하는지 살펴본다.

(2) 판단

(가) 대학교원단체와의 차별취급

청구인들이 말하는 대학교원단체란 노동조합이 아닌 대학교원으로 구성된 단체를 의미한다고 할 것이다. 대학교원단체와 대학교원노조는 모두 정치활동이 폭넓게 허용되는 대학교원을 그 구성원으로 한다는 점에서 동일성을 가진다.

그러나 앞서 본 바와 같이, 헌법상 모든 기본권이 최대한 보장되는 국민 개인과는 달리 이들이 결합한 단체 등은 그 성질상 허용되는 기본권에 한하여 보장되는 등 개인과 단체 등은 법적으로 별개로 취급되고, 입법부는 개인의 경우와는 다르게 단체 등의 설립목적 및 공공적 성격과 사회적 영향력 등을 고려하여 단체 등의 기본권 제한의 범위와 정도를 융통성 있게 결정할 수 있는 입법형성권을 가진다. 따라서 개인이 정치활동의 자유를 폭넓게 가진다고 해도, 그 개인이 속한 단체 등은 그 목적과 성질 등에 따라서 정치활동 자유의 제한 정도가 얼마든지 차등적으로 달라질 수 있다.

일반적으로 노동조합은 노동조합이 아닌 단체와는 구별되고, 별도의 입법인 ‘노동조합 및 노동관계조정법’(이하 ‘노동조합법’이라 한다), 공무원노조법, 교원노조법의 규율을 받는다. 우선, 일반 노동조합은 근로자가 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지ㆍ개선 기타 근로자의 경제적ㆍ사회적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 조직하는 단체 또는 그 연합단체를 말하고, 사용자 또는 항상 그의 이익을 대표하여 행동하는 자의 참가를 허용하는 경우, 경비의 주된 부분을 사용자로부터 원조 받는 경우, 공제ㆍ수양 기타 복리사업만을 목적으로 하는 경우, 주로 정치운동을 목적으로 하는 경우에는 노동조합으로 보지 아니하는데(노동조합법 제2조 제4호), 이러한 규정은 대학교원노조에도 적용된다(교원노조법 제14조). 반면 대학교원단체의 경우 위와 같은 목적, 구성원, 경비, 활동상의 제약을 받지 아니하므로 대학교원노조와 구별된다.

또한, 교원노조법은 노조전임자 지위 보장(제5조), 단체교섭 및 단체협약체결권(제6조), 노동쟁의 조정신청권(제9조) 등 근로관계에 특화된 권리를 보장하고 있는데, 대학교원노조가 아닌 대학교원단체에는 이러한 권리가 보장되지 않는다.

특히 대학교원노조는 대학교원의 단결권과 단체교섭권을 보장하기 위하여 교원노조법에 근거하여 결성된 노동조합으로서, 일반적으로 대학교원단체보다는 훨씬 더 강한 단체로서의 결속력과 조직력을 가진다. 이러한 대학교원노조의 정치활동을 전면적으로 허용함으로써 발생할 수 있는 대학과 사회 등에 미치는 영향력은 대학교원단체의 경우보다 훨씬 더 크고 중대하다고 할 것이다.

그렇다면 노동조합이 아닌 대학교원단체와 대학교원노조는 그 목적, 성격 및 권한, 그리고 정치적ㆍ사회적 영향력 등에서 차이가 있으므로 심판대상조항에 의하여 이들이 달리 취급된다고 하여 이를 불합리한 차별이라고 할 수 없다.

(나) 일반 노동조합과의 차별취급

일반 노동조합을 구성하는 근로자와 대학교원노조의 구성원인 대학교원은 직무, 지위 등에서 다음과 같은 차이가 있다.

먼저, 대학교원도 학생들에 대한 지도ㆍ교육이라는 근로에 종사하고, 그 근로 제공에 대한 대가로 임금을 받는 사람이므로 대학교원 역시 근로관계법에서 정의하고 있는 근로자에 해당한다(근로기준법 제2조 제1항 제1호). 그러나 대학교원은 그 직무에 있어서 각 사업 또는 사업장에서 사용자에 고용되어 직접 근로를 제공하고 그로부터 임금 등의 반대급부를 받는 일반 근로자와는 다른 특성이 있다. 대학교원의 직무는 학문연구와 더불어 학생들을 직접 지도ㆍ교육하는 것이고 이러한 직무는 학생들의 기본권인 교육을 받을 권리와 양면을 이루고 있다. 특히 학교교육은 사회의 질서형성에 이바지하는 공적인 제도인바, 헌법은 제31조 제4항에서 교육의 정치적 중립성을 보장하고, 교육기본법은 교육은 교육 본래의 목적에 따라 그 기능을 다하도록 운영되어야 하며, 정치적ㆍ파당적 또는 개인적 편견을 전파하기 위한 방편으로 이용되어서는 아니 되고(제6조 제1항), 교원은 특정한 정당이나 정파를 지지하거나 반대하기 위하여 학생을 지도하거나 선동하여서는 아니 된다(제14조 제5항)라고 규정하고 있다(헌재 1991. 7. 22. 89헌가106 참조).

한편, 대학교원은 그 지위에 있어서도 일반 근로자와는 다른데, 우선 헌법 제31조 제6항은 교원의 지위에 관하여 기본적인 사항을 법률로 정하도록 규정함으로써 교원지위 법정주의를 선언하고 있다. 이에 따라 교육기본법, 교육공무원법, ‘교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법’, 고등교육법 및 이를 준용하는 사립학교법 등 교육관계법령과 공무원연금법 및 ‘사립학교교직원 연금법’에서는 공ㆍ사립학교를 불문하고 대학교원에게 임용, 보수, 연수, 신분보장, 연금 등에서 일반 근로자와 다르게 취급하고 있다(헌재 2015. 5. 28. 2013헌마671등 참조).

일반 노동조합은 ‘근로자가 주체가 되어 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지ㆍ개선 기타 근로자의 경제적ㆍ사회적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 조직하는 단체 또는 그 연합단체’를 말하고, 일반 노동조합이 정치적 자유를 향유함에 있어 그러한 목적과 성질에 따른 한계를 가질 수밖에 없다(노동조합법 제2조 제4호 마목). 이와 함께 대학교원노조는 앞서 본 바와 같이 그 구성원의 직무, 지위 등에서 일반 노동조합과는 차이가 있으므로, 대학교원노조는 대학에서 학생을 가르치고 학문을 연구하는 교원으로서의 특수한 지위를 고려하여 정치활동의 측면에서 일반 노동조합보다 더 많은 제한이 부여될 수 있다.

따라서 심판대상조항이 일반 노동조합과 달리 대학교원노조의 정치활동을 원칙적ㆍ포괄적으로 제한하는 것이 불합리한 차별이라고 볼 수 없다.

(다) 강사노동조합 및 강사단체와의 차별취급

강사는 대학교원과 마찬가지로 고등교육법상 교원에 해당하나(제14조 제2항), 교원노조법은 강사를 교원노조법상 교원에서 제외하고 있다(제2조 제3호). 고등교육법 제14조의2에 따르면 강사는 임용기준과 절차, 임용기간, 임금 등에서 대학교원과는 차이가 있다. 또한, 강사는 교육공무원법, 사립학교법 및 ‘사립학교교직원 연금법’을 적용할 때에는 원칙적으로 교원으로 보지 아니한다는 점에서 대학교원과 차이가 있다(고등교육법 제14조의2 제2항).

위와 같은 사정에 비추어 볼 때, 강사노동조합 또는 강사단체는 그 구성원 및 단체의 성격 및 지위 등에 있어 대학교원노조와는 차이가 있다고 할 것이므로, 이들과 달리 심판대상조항이 대학교원노조의 정치활동을 제한한다고 하여 이를 불합리한 차별이라고 할 수 없다.

(3) 소결

따라서 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.

다. 과잉금지원칙 위배 여부

(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성

심판대상조항은 교육의 정치적 중립성을 보장하고 대학에 다니는 학생의 교육을 받을 권리가 침해되는 것을 방지하기 위하여 대학교원노조의 정치활동을 제한하고 있다(교육기본법 제6조 제1항, 제14조 제5항 참조). 이러한 심판대상조항의 입법목적은 정당하고, 대학교원노조의 정치활동을 제한하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적합한 수단이 된다.

(2) 침해의 최소성

(가) 심판대상조항은 조합원인 대학교원의 근로조건의 유지ㆍ개선과 경제적ㆍ사회적 지위 향상을 위한 정치활동 및 고등교육정책과 관련된 정치활동은 허용하면서 그 외의 정치활동만을 제한하고 있다.

(나) 대학교육은 교수방법 및 내용에 자율과 재량이 많다는 점에서 교육의 정치적 중립성 요청이 여전히 필요하고, 대학교원이 고등교육 및 사회에 가지는 영향력은 현실적으로 크게 작용하므로, 대학교원의 교육현장 이외에서의 정치적 표현행위라 하더라도 학생들에게 영향을 미칠 수 있다. 특히 대학교원으로부터 교육과 지도를 받는 대부분의 대학생이 공직선거에서 선거권과 피선거권을 가지는 점을 고려하면(공직선거법 제15조 및 제16조), 자칫 대학교원의 편파적이고 무분별한 대학 내 정치활동의 결과가 그 영향을 받은 대학생들의 선거권 및 피선거권의 행사를 통하여 그대로 현실 정치에 반영되는 문제도 결코 간과할 수 없다.

대학교원의 임금ㆍ근무조건ㆍ후생복지 등 근로조건의 유지ㆍ개선과 경제적ㆍ사회적 지위 향상을 위한 활동 및 고등교육 정책과 관련된 활동을 벗어난 정치적 표현행위가 대학교원노조와 같은 단체의 이름으로 대학교원의 지위를 전면에 드러낸 채 대규모로 행해지는 경우, 그것이 교육현장 및 사회에 미치는 파급력 역시 무시할 수 없다.

(다) 이에 더하여, ① 정치적 표현의 자유에 대한 최대한 보장이라는 명목으로 대학교원노조에 전면적이고 포괄적인 정치활동을 허용할 경우 자칫 고등교육과 학문의 연구를 담당하는 대학이 정치화될 가능성이 높아질 수 있어 학문의 자유 및 학생들의 교육을 받을 권리가 중대한 침해를 받을 우려가 있는 점, ② 심판대상조항에도 불구하고 대학교원 개인은 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있고(정당법 제22조 제1항 제1호 단서 및 제2호), 공직선거에 입후보하거나 후보자를 위하여 선거운동을 할 수 있는 등(공직선거법 제53조 제1항 제1호 단서 및 제60조 제1항 제4호 단서) 정치활동을 자유롭게 할 수 있는 점, ③ 대학교원노조는 조합원인 대학교원의 근로조건의 유지ㆍ개선 및 경제적ㆍ사회적 지위의 향상을 도모함을 목적으로 하는데(노동조합법 제2조 제4호, 교원노조법 제6조 제1항 참조), 심판대상조항이 임금ㆍ근무조건ㆍ후생복지 등과 같은 대학교원의 근로조건의 유지ㆍ개선과 경제적ㆍ사회적 지위 향상을 위한 정치적 의사표현이나 교육 전문가 집단으로서 고등교육정책과 관련된 정치적 의견표명을 제외한, 대학교원노조라는 집단성을 이용하여 교육과 관련이 없는 정부의 정책결정이나 집행과정에 영향력을 행사할 목적으로 하는 정치활동 등을 제한하는 점 등을 종합하면, 심판대상조항이 입법목적 달성에 필요한 정도를 넘은 과도한 제한을 하고 있다고 보기 어렵다.

(라) 위와 같은 사정을 종합하면 심판대상조항은 침해의 최소성을 충족한다.

(3) 법익의 균형성

위에서 살펴본 바와 같이, 교육의 정치적 중립성에 대한 헌법적 요청과 고등교육과 학문연구를 담당하는 대학교원의 학생 및 사회에 대한 영향력 등에 비추어 볼 때, 심판대상조항에 의해 대학교원노조의 정치활동이 일부 제한된다 하더라도 그것이 교육의 정치적 중립성 확보와 학생들의 교육을 받을 권리의 보장이라는 공익보다 크다고 할 수 없다. 따라서 법익의 균형성도 충족되었다.

(4) 소결

심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 정치적 표현의 자유를 침해하지 않는다.

라. 결론

따라서 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니한다.