판례내용
【원 고】 원고 (소송대리인 법무법인 제이케이엘파트너스 담당변호사 이충표)
【피 고】 양구군수 (소송대리인 법무법인 한일 담당변호사 김정기)
【변론종결】2024. 4. 16.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】 피고가 2022. 6. 17. 원고에 대하여 한 강원 양구군 ○○면 △리 (지번 생략) 토지에 관한 지적재조사 경계결정 이의신청에 대한 기각결정을 취소한다.
【이 유】 1. 처분의 경위
가. 소외인이 1990. 3. 29. 소유권이전등기를 마친 강원 양구군 ○○면 △리 (지번 생략) 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 하고, 이하에서는 특별한 사정이 없는 한 ‘강원 양구군 ○○면 △리’를 생략하고 지번만으로 토지를 지칭하기로 한다)에 대한 종전 지적도에 따른 경계는 아래 지적도 도면과 같다(이하 종전 지적도에 따른 경계를 ‘기존 경계’라 한다).
(지적도 도면 1 생략)
나. 피고는 지적재조사에 관한 특별법(이하 ‘지적재조사법’이라 한다)에 따라 이 사건 토지가 포함된 278,297.1㎡에 관하여 "○○면 △리2지구 지적재조사 사업"을 진행하여 지적재조사측량을 마쳤는데, 당시 이 사건 토지는 위쪽부터 순서대로 경작지 및 흙으로 된 표면이 노출된 토지 부분(이하 ‘(지번 생략) 토지 부분’이라 한다), (지번 5 생략) 도로로부터 (지번 2 생략) 토지에 이르기까지 아스콘 포장이 되어 있어 도로로 사용되는 부분(이하 ‘도로 부분’이라 한다), 그 아래쪽으로 도로 부분과는 콘크리트로 조성된 화단과 식재된 나무로 구분된 채 (지번 6 생략) 토지 및 (지번 3 생략) 토지 방면으로 통하는 진입로로 사용되는 삼각형 모양의 부분(이하 ‘진입로 부분’이라 한다) 등 총 3개의 부분으로 나뉘어 이용되고 있었다.
다. 피고는 나항과 같이 지적재조사측량을 마치고 2021. 10. 6. 소외인에게 ‘지적재조사법 제15조 제2항에 따라 별지 1 도면과 같이 종전토지 및 확정예정토지의 경계와 증감면적이 포함된 지적확정예정조서를 작성하여 내용을 통보하니, 이를 확인하고 결정될 경계 및 면적에 의견이 있는 경우 지적확정예정통지서를 수령한 날부터 20일 이내에 의견을 제출해 달라’는 내용의 지적확정예정통지서를 송부하였다.
다. 소외인은 2021. 12. 22. 이 사건 토지 전체와 (지번 4 생략) 토지(이 사건 토지의 좌측에 연접하여 있다) 중 2,436/3, 686 지분을 원고에게 매도하였고, 원고는 2021. 12. 30. 이 사건 토지 및 (지번 4 생략) 토지 중 위 지분에 관하여 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤으나, 이를 전후하여 소외인 또는 원고가 피고에게 위 나항의 지적확정예정통지서에 관하여 의견을 제출하지는 않았다.
라. 피고는 2022. 2. 8. 별지 2 도면 기재와 같이 이 사건 토지의 경계를 결정하고, 원고에게 이를 통지하였다(이하 ‘이 사건 경계결정’이라 한다). 원고는 2022. 2. 22. 위 경계결정에 불복하여 이의신청을 하였고, 양구군 경계결정위원회는 2022. 6. 10. 원고의 이의신청을 기각하였으며, 피고는 2022. 6. 17. 원고에게 이를 통지하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
마. 원고는 2022. 8. 16. 이 사건 처분에 불복하여 행정심판을 청구하였으나 강원도행정심판위원회는 2022. 10. 4. 이를 기각하는 재결을 하였고, 위 재결은 원고에게 2022. 10. 31. 송달되었다.
바. 이 사건 경계결정 및 이 사건 처분으로 인하여 변경된 이 사건 토지의 경계는 아래 지적도 도면과 같다(이하 ‘변경 경계’라 한다).
(지적도 도면 2 생략)
【인정 근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4, 5, 7, 9, 10호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 을 제1 내지 6호증의 각 기재 내지 영상, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
(1) 원고와 이 사건 토지에 인접한 다른 토지들(도로로 이용되고 있는 (지번 2 생략) 토지, (지번 3 생략) 토지)의 소유자들은 기존 경계가 이 사건 토지의 경계임을 인식하고 있었으므로 이 사건 토지는 실제 현황과 지적도가 일치하지 않는 ‘불부합지’에 해당하지 않는다. 그럼에도 피고가 이러한 토지에 대해서까지 지적재조사를 시행하여 경계를 새롭게 결정하는 것은 지적공부 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 지적공부를 바로잡기 위해 지적재조사사업을 실시하는 지적재조사법의 목적과 취지에 반한다. 더구나 기존 이 사건 토지에 포함되었던 부분이 이 사건 경계결정 및 이 사건 처분으로 인하여 소유자가 제3자 또는 국가인 인근 토지에 포함되었는데, 이는 사실상의 강제수용에 해당하고, 나아가 원고가 소외인으로부터 취득한 (지번 4 생략) 토지가 맹지가 되었다. 이러한 관점에서도 이 사건 경계결정 및 이 사건 처분은 국민의 재산권 보호를 목적으로 하는 지적재조사법의 목적과 취지에 반하여 위법하다.
(2) 피고는 지적재조사법 제14조 제1항 제1호, 즉 ‘지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우’에 해당한다고 보아 이 사건 경계결정 및 이 사건 처분을 하였는데, 원고와 같은 이해관계인은 피고의 처분으로 인하여 결정되는 ‘변경되는 경계의 내용’을 예상할 수 없으므로 위 조항에서 다툼의 대상이 되는 ‘지상경계’는 지적재조사 경계결정에 따라 ‘변경된 지적도상의 경계’를 포함하는 것으로 보아야 한다. 그런데 원고가 이 사건 토지에 관하여 이의신청을 하였으므로 ‘지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우’에 해당함에도 지적재조사법 제14조 제1항 제1호를 적용한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 관계 법령
별지 3 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
다. 판단
(1) 지적재조사법의 목적과 취지에 부합하지 않아 위법하다는 주장에 대한 판단
(가) 지적재조사사업의 시행대상
지적재조사법의 규정에 비추어 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 지적재조사사업은 지적재조사법에서 정한 요건과 절차를 충족하기만 하면 그 대상 토지로 됨에 아무런 제한이 없다고 봄이 타당하고 원고의 주장과 같이 ‘실제 현황과 일치하지 아니하는 토지(이하 ‘지적불부합지’라 한다)’만을 대상으로 하는 것이라고 볼 수 없고, 설령 지적재조사사업이 ‘지적불부합지’만을 대상으로 한다고 하더라도 이 사건 각 토지는 지적불부합지에 해당하므로 지적재조사사업의 대상 토지가 될 수 있다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다.
① 지적재조사법 제2조 제2호는 ‘지적재조사사업’을 ‘공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제71조부터 제73조까지의 규정에 따른 지적공부의 등록사항을 조사·측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 대체함과 동시에 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로 잡기 위하여 실시하는 국가사업을 말한다’라고 정의하고 있다. 지적재조사사업은 국토교통부장관이 수립하는 기본계획(지적재조사법 제4조), 시·도지사가 수립하는 종합계획(지적재조사법 제4조의 2)에 따라 지적소관청이 실시계획을 수립하고 시·도지사에게 사업지구 지정 신청을 하면(지적재조사법 제7조) 시·도지사가 사업지구를 지정하고 고시함으로써 개시된다(지적재조사법 제8조).
② 위와 같은 지적재조사사업 실시계획의 수립이나 사업지구 지정 절차에 관한 규정을 제외하면 지적재조사법은 지적재조사사업의 개시요건이나 사업지구로 지정되기 위한 토지의 조건에 관하여는 아무런 제한을 두고 있지 않고, 지적소관청이 시·도지사에게 사업지구 지정을 신청하려면 사업지구 토지소유자 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 반드시 받아야 하지만(지적재조사법 제7조 제2항) 그와 같은 사업지구 내 토지소유자의 동의 외에는 사업지구 지정 신청을 위한 다른 요건은 없다. 그렇다면 사업지구 내 토지에 관하여 새롭게 경계를 설정하기를 원하는 토지소유자들이 다수 있어 지적재조사법 제7조 제2항에서 정한 수 이상의 토지소유자 동의만 있으면 토지의 실제 현황과 지적공부 등록사항 사이의 불일치가 있는지를 불문하고 지적소관청은 지적재조사사업을 위한 사업지구 지정 신청을 할 수 있다고 봄이 타당하다.
③ 원고는 이 사건 토지에 실제 현황과 지적공부상의 등록사항이 상이한 내용이 없음에도 지적재조사사업을 실시하는 것이 부당하다는 취지로 주장하나, 그 주장에서 들고 있는 ‘지적불부합지’는 강학상의 개념으로 지적재조사법 어디에도 ‘지적불부합지’의 개념이 도입되어 있지 않고, 이를 바탕으로 지적재조사법의 적용 여부를 결정하여야 할 법률적 근거도 불분명하다.
④ 나아가 원고가 주장하는 바와 같이 지적재조사법에 따른 지적재조사사업 및 경계결정이 ‘지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니한 경우’에 대하여만 이루어져야 한다는 취지라고 보더라도, 이 사건 토지는 (지번 생략) 토지 부분, 도로 부분 및 진입로 부분으로 나뉘어 이용되고 있던 사실은 앞서 본 바와 같고, 이로 인하여 이 사건 토지의 이전 소유자인 소외인이 도로 부분 및 진입로 부분을 배타적으로 점유·사용하지는 아니하였던 점은 원고도 인정하고 있다. 그렇다면 이는 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우에 해당한다.
설령 원고와 인접 토지 소유자들 사이에 지적도상의 경계에 따라 소외인 또는 원고가 소유권을 행사하는 데 의사의 합치가 있었다 하더라도, 그러한 사정을 근거로 지적공부의 등록사항과 실제 현황이 일치되었다고 볼 수 없다.
(나) 원고의 재산권 침해 여부
이 사건 경계결정 및 이 사건 처분으로 인하여 이 사건 토지 면적 중 143.3㎡이 감소하게 되는 사실은 앞서 본 바와 같다.
그러나 지적재조사법은 제14조 제2항에서, 같은 조 제1항 각호의 경계설정방법이 불합리하다고 인정하는 경우에는 토지소유자들이 합의한 경계를 기준으로 지적재조사를 위한 경계를 설정할 수 있다고 규정하고 있고, 제20조 제1항은 실제 현황에 따라 경계를 설정함으로써 지적공부상의 면적이 증감되는 경우에는 조정금을 산정하여 징수하거나 지급함으로써 토지소유자들 사이의 권리관계를 조정할 수 있도록 하며, 같은 조 제3항은 그 조정금의 산정은 감정평가 및 감정평가사에 관한 법률에 따른 감정평가법인들이 평가한 감정평가액으로 산정하거나, 토지소유자협의회가 요청하는 경우 부동산 가격공시에 관한 법률에 따른 개별공시지가로 산정할 수 있다고 규정하고 있다. 이와 같은 각 규정의 내용에 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 지적공부의 등록사항을 바로잡으려는 지적재조사법의 목적(제1조)을 더하여 보면, 지적재조사법이 지적재조사사업에 따른 경계결정 및 그에 대한 이의신청 기각결정 등으로 인하여 토지의 면적이 증감하는 것을 금지하고 있다고 볼만한 근거가 없고(오히려 토지의 실제 현황과 지적공부의 등록사항을 일치시키기 위하여는 토지의 면적이 증감하는 경우가 대부분일 것이다), 위 법에 따른 경계결정 및 이의신청 기각결정 등으로 토지의 면적이 증감하였다는 사실만으로 곧바로 원고의 재산권이 침해되었다거나, 지적재조사법의 목적에 부합하지 아니하는 처분에 해당한다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 증거가 없다(한편 원고는 이 사건 처분으로 인하여 (지번 4 생략) 토지가 맹지가 되었다고 주장하나, (지번 4 생략) 토지는 주민들이 사실상 도로로 사용하고 있는 (지번 2 생략) 토지와 맞닿아 있는 것으로 보인다). 따라서 원고의 주장은 이유 없다.
(2) ‘지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우’에 해당한다는 주장에 대한 판단
앞서 본 증거들에 증인 소외인의 증언 및 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 앞서 본 법리와 지적재조사법의 제규정에 비추어 보면, 이 사건 토지의 지상경계에 관하여 다툼이 있었다고 볼 수 없고, 나아가 이 사건 토지의 이용 현황을 기준으로 한 경계를 지적재조사법 제14조 제1항 제1호에서 규정한 현실경계로 보아 그에 따라 경계를 설정한 이 사건 경계결정이나 이를 전제로 원고의 이의신청을 기각한 이 사건 처분에 원고 주장과 같은 위법이 있다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다.
① 지적재조사법 제3조 제2항은 지적재조사사업을 시작할 때 이 법에서 규정하지 아니한 사항에 대하여는 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률에 따른다고 정하고 있고, 공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률 제65조 제1항은 토지의 지상경계는 둑, 담장이나 그 밖에 구획의 목표가 될 만한 구조물 및 경계점 표지 등으로 구분한다고 정하고 있다. 위 각 규정의 내용에 비추어 보면, 지적재조사법 제14조 제1항 제1, 2호에서 말하는 ‘지상경계’의 의미는 지적공부상의 관념적인 경계가 아니라, 토지 지상에 설치된 둑, 담장 등의 구조물에 의하여 구분되는 점유현황을 기준으로 한 경계를 의미한다고 봄이 타당하다.
② 한편 ‘지상경계에 대한 다툼의 시기’에 관하여 살펴보면, 지적재조사법 제14조 제1항에 의하면 지적소관청은 ‘지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우’에는 ‘토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계’를 기준으로(제1호), ‘지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우’에는 ‘등록할 때의 측량기록을 조사한 경계’를 기준으로(제2호) 새로운 경계를 설정하여야 한다. 또 지적재조사법 제15조에 의하면, 지적소관청은 위와 같은 기준에 의하여 경계를 설정하면 지체 없이 임시경계점표지를 설치하고 지적재조사측량을 실시하여야 하고(제1항), 지적재조사측량을 완료한 후에는 지적확정예정조서를 작성하여야 하며(제2항), 지적확정예정조서를 토지소유자 및 이해관계인에게 통보하여야 하고 통보를 받은 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 의견을 제출할 수 있는데 이 경우 지적소관청은 제출된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 경계를 다시 설정하고, 임시경계점표지를 다시 설치하는 등의 조치를 하여야 한다(제3항).
그런데 원고의 주장처럼 지적재조사법 제15조에 의한 지적재조사측량 후 지적확정예정조서가 작성되고 이에 대한 토지소유자나 이해관계인의 반대의견이 비로소 제출된 경우도 지적재조사법 제14조 제1항 제2호에서 말하는 ‘지상경계에 대한 다툼이 있는 경우’에 해당한다고 보면, 다툼의 유무에 따라 경계를 설정하고 지적재조사측량을 실시하도록 하는 선후관계를 설정한 제도 자체가 무의미해진다. 나아가 위 지적재조사법 규정을 체계적 해석의 관점에서 볼 때 인정되는 다음과 같은 사정들 즉, 지적재조사법 제14조에서 말하는 다툼이라는 것은 문맥상 인접 토지소유자들끼리의 다툼을 말하는 것이 분명한데, 지적확정예정조서에 대한 반대의견은 인접 토지소유자가 아니라 지적재조사사업을 시행하는 지적소관청에 제출하는 것인 점, 지적재조사법 제15조 제3항에서 말하는 ‘제출된 의견이 타당하다고 인정’하는 경우란 다툼의 유무에 따라 일단 선택된 경계(다툼이 없는 경우에는 현실경계, 다툼이 있는 경우에는 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계)를 기준으로 할 때 그 측량이 잘못되었다는 의견을 의미하는 것이고 경계의 설정 자체가 잘못되었다는 의견은 포함하지 않는다고 해석함이 자연스러운 점 등에 비추어 보면, 지적재조사법 제15조에 의한 지적측량결과 이후 발생한 다툼은 지적재조사법 제14조 제1항 제1, 2호에서 말하는 ‘지상경계에 대한 다툼’에는 포함되지 않는다고 봄이 타당하다.
③ 원고의 주장에 의하더라도 ‘이 사건 토지의 경계에 대한 다툼’은 지적재조사법 제15조에 의한 지적측량결과 이후 발생한 것임이 분명하고, 그 대상도 ‘지상경계’에 관한 것이 아니라 지적공부상의 경계에 관한 것이므로, 원고가 주장하는 사정만으로는 지적재조사법 제14조 제1항 제2호의 ‘지상경계에 대한 다툼이 있는 경우’에 해당한다고 볼 수 없다.
④ 지적측량 당시 이 사건 토지의 이용현황이 (지번 생략) 토지 부분, 도로 부분 및 진입로 부분으로 나뉘어 있었던 사실은 앞서 본 바와 같고, 증인 소외인의 증언과 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 토지의 이용현황을 나누는 지상경계가 기존 지적도상의 경계와 달라진 기간이 상당하였던 것으로 보이고 지상경계에 관하여 토지소유자들 사이에 다툼이 있었던 자료는 보이지 않는다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 1 도면 생략]
[별지 2 도면 생략]
판사 김병철(재판장) 정혜원 최윤경