판례내용
【원 고】 원고(소송대리인 법무법인(유한) 바른 담당변호사 이철규 외 1인)
【피 고】 홍천군수(소송대리인 변호사 안준호)
【변론종결】2019. 8. 13.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청 구 취 지】피고가 원고에게 2018. 11. 6. 한 개발행위불허가처분, 2018. 11. 8. 한 건축불허가처분을 각 취소한다.
【이 유】1. 처분의 경위
가. 원고는 강원 홍천군 (주소 2 생략) 일원에서 돈사(豚舍)를 운영하고 있다.
나. 원고는 강원 홍천군 (주소 생략) 외 3필지(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)로 기존의 돈사를 이전하기 위하여, 피고에게 개발행위허가 가능 여부에 관한 사전심사를 청구하였고, 피고는 2018. 7. 6. 다음과 같은 내용이 담긴 사전심사 검토서를 첨부하여 ‘조건부 가능’이라는 검토결과를 회신하였다.
부서명관련법규관련법 검토 의견비고환경위생과가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률○ 해당 지역은 같은 법 제8조 제1항 및 홍천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 제3조 제1항의 규정에 의하여 양돈의 경우 사육 시설면적인 1,000㎡ 이상일 경우 가축사육 제한지역에 해당됨. 다만, 같은 조례 제3조 제1항의 [별표 1]의 비고 2항에서 산지로 경계 형성 시 생활악취 및 수질오염의 영향을 고려하여, 임야도상 직선거리의 30%를 제한거리에서 감경함.○ 상기 조건을 충족할 시 같은 법률 제11조 제1항의 규정에 의거 규모 이상의 배출시설을 설치하려는 자는 배출시설의 설치계획을 갖추어 군수의 허가를 받아야 함조건부
다. 원고는 피고에게 2018. 8. 30. 이 사건 신청지 지상 총 23,503㎡의 부지에 돼지 6,000두를 사육할 수 있는 돈사 신축 및 진출입로 부지 조성을 목적으로 한 개발행위허가신청을 하였고, 2018. 10. 2. 위 돈사 신축에 관한 건축허가신청을 하였다.
다. 피고는 아래와 같은 사유로 2018. 11. 6. 원고의 개발행위허가신청을 불허하였고, 2018. 11. 8. 원고의 건축허가신청을 불허하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).
개발행위허가 불허가 통보□ 처분사유 입지에 대한 행위제한 검토 결과, 귀하의 사업예정지는 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조 제1항 규정에 의거 가축사육 제한 구역으로 지정ㆍ고시된 지역으로 축사시설의 입지가 불가능함건축허가 불허가 통보가. 관련규정 － 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 제8조 제1항나. 검토 결과 건축예정지인 홍천군 (주소 생략)번지는 상기 규정에 의거 가축사육제한지역으로 지정 고시된 지역으로 가축분뇨배출시설 설치 제한 대상임
라. 이 사건 신청지 북서쪽으로는 요양원(이하 ‘이 사건 요양원’이라 한다)이, 북동쪽으로는 경로당(이하 ‘이 사건 경로당’이라 한다)이 각각 위치해 있다. 이 사건 신청지 경계와 이 사건 요양원 및 경로당 경계 사이의 직선거리는 700m를 초과하나, 1㎞에는 미치지 않는다.
【인정 근거】 다툼 없는 사실, 갑 제2호증, 제4부터 8호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제17호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
가. 처분사유 부존재
1) 「홍천군 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」가 2017. 7. 10. 개정되면서(2019. 4. 17. 홍천군 조례 제2602호로 다시 개정되었다. 이와 같이 2019년에 개정되기 전의 조례를 ‘이 사건 조례’라 한다) 가축사육 제한구역의 범위를 확대하였는데, 그 이후 피고는 가축사육 제한구역에 관하여 「토지이용규제 기본법」에서 정한 바에 따라 지형도면 고시를 하지 않았다. 따라서 2017년의 이 사건 조례에 따른 가축사육 제한구역 지정의 효력은 발생하지 않았고, 이 사건 조례 개정 전을 기준으로 이 사건 신청지는 가축사육 제한구역에 해당하지 않는다.
2) 이 사건 신청지는 산지로 둘러싸여 있으므로, 이 사건 조례에 따라 가축사육 제한거리가 30% 감경되어야 한다. 결국 이 사건 신청지는 가축사육 제한구역에 포함되지 않는다.
나. 재량권 일탈ㆍ남용
원고는 이 사건 신청지에 돈사 신축이 가능하다는 피고 소속 공무원들의 말을 듣고 11억 원을 들여 토지를 매수하였으며, 설계 계약금 2,000만 원, 소규모환경영향평가비용 1,100만 원을 지출하였다. 이 사건 각 처분으로 인해 원고의 재산권, 경제활동의 자유 등 헌법상 기본권이 심각하게 침해되었다. 이 사건 신청지는 도심으로부터 상당히 멀리 떨어진 지역이므로, 원고의 기본권 침해를 정당화할 중대한 공익상의 필요나 제3자의 이익 보호의 필요도 없다. 원고의 돈사 신축으로 인해 환경적 문제가 발생할 우려도 전혀 없다. 그럼에도 원고의 신청을 거부한 이 사건 각 처분에는 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 있다.
3. 관련 법령
별지 기재와 같다.
4. 판단
가. 처분사유 부존재 주장에 관하여
1) 가축사육 제한구역 지정에 관한 지형도면 고시를 하지 않았다는 주장에 관하여
가) 을 제2, 19, 20, 21, 22호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 피고는 이 사건 신청지를 포함한 지역에 관하여 가축사육 제한지역 지형도면을 작성한 후 2018. 1. 24. 홍천군 고시 제2018-43호로 「홍천군 가축사육 제한지역 지형도면 변경 고시」를 하였고, 이를 2018. 2. 13. 홍천군보 제503호에 게재하였으며, 지형도면은 홍천군 환경위생과에 비치하고 부동산종합공부시스템에 등재한 사실을 인정할 수 있다. 갑 제12, 13호증의 기재만으로는 이러한 사실 인정을 뒤집기 부족하다.
나) 따라서 이 사건 신청지를 가축사육 제한지역으로 포함시키는 지형도면은 「토지이용규제 기본법」 제8조 등에 따라 고시되어 효력이 발생하였으므로, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
2) 가축사육 제한거리가 감경되어야 한다는 주장에 관하여
가) 이 사건 고시에 의하면, ① 노유자시설 경계로부터 가축분뇨 배출시설의 부지 경계선의 가장 가까운 지적ㆍ임야도 상 직선거리로 1,000m 이내에는 사육시설면적 1,000㎡ 이상의 돼지 사육 및 가축분뇨 배출시설 설치가 금지되며(제3조 제1항 [별표 1] 제3호 라.목), ② 다만 산지로 경계 형성 시 생활악취 및 수질오염의 영향을 고려하여 임야도 상 직선거리의 30%를 제한거리에서 감경한다(같은 별표 〈비고〉 제2호).
나) 환경오염을 방지하기 위한 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘가축분뇨법’이라 한다) 및 이 사건 조례의 입법목적, 지역 주민의 생활환경을 보전하기 위한 가축사육 제한구역 제도의 취지, 축사에서 발생하는 악취와 오수는 바람과 지형을 따라 주변으로 확산되는 점 등을 종합해 볼 때, 가축사육 제한거리 감경의 요건인 ‘산지로 경계 형성 시’란 해당 가축분뇨 배출시설이 지형적 의미에서의 산지로 둘러싸여 있는 경우를 의미한다고 봄이 타당하다.
‘산지로 경계 형성 시’에 해당하기 위해서는 노유자시설과 가축분뇨 배출시설 사이에 단지 산지가 존재하는 것으로 충분하다거나, 여기에서의 산지가 산지관리법 제2조 제1호에서 규정하는 것과 같이 ‘지목이 임야인 토지’, ‘입목ㆍ죽(竹)이 집단적으로 생육하고 있는 토지’ 등을 의미한다는 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
다) 앞서 든 증거, 갑 제13호증, 을 제16호증의 각 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 신청지와 이 사건 요양원, 경로당 사이의 일부 구간에는 산이 위치해 있으나, 이 사건 신청지의 북쪽 방향은 완만한 내리막 경사를 이루고 있고, 이곳은 현재 농경지로 이용 중인 사실을 인정할 수 있다.
이 사건 신청지에 돈사를 신축하는 경우, 돈사에서 발생하는 악취와 오수는 적어도 산지로 경계가 형성되어 있지 않은 북쪽 농경지 방향을 통해 인근 노유자시설 등으로 퍼져나갈 것임을 예상할 수 있다. 이 사건 신청지가 이 사건 조례에 따라 가축사육 제한거리를 감경하는 ‘산지로 경계가 형성된 토지’에 해당한다고 볼 수는 없다.
라) 이 사건 신청지 경계와 이 사건 요양원 및 경로당 경계 사이의 직선거리가 가축사육 제한거리인 1㎞에 미치지 않는 사실은 앞서 본 것과 같다. 이 사건 신청지는 이 사건 조례에 따른 가축사육 제한구역에 해당하므로, 이 사건 처분의 처분사유가 존재하지 않는다고 할 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
나. 재량권 일탈ㆍ남용 주장에 관하여
1) 가축분뇨법 제8조 제1항, 이 사건 조례 제3조 제2항에 의하면, 가축사육 제한구역에는 가축을 사육하거나 가축분뇨 배출시설을 설치할 수 없으므로, 피고로서는 이 사건 각 처분과 달리 원고의 개발행위허가신청 및 건축허가신청을 받아들일 재량이 없다. 이 사건 처분에 재량권 일탈ㆍ남용의 위법이 있다는 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.
2) 원고의 이 부분 주장을, ‘피고가 원고에게 개발행위허가 및 건축허가에 관한 신뢰를 부여하였으므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위배된다’는 주장으로 선해하더라도, 원고가 제출한 증거만으로는 피고가 원고에게 신뢰의 대상이 되는 어떠한 공적인 견해표명을 하였다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 갑 제2호증의 기재에 의하면 피고는 2018. 7. 6. 원고의 사전심사청구에 대하여 회신할 당시 ‘참고사항’ 란에 『민원 사전심사제는 정식 민원서류를 제출하기 전 약식 서류로 민원 가ㆍ부를 사전 심사하는 제도로서 타 기관의 허가(협의)사항이 있는 관계로 사전심사 결과는 정식민원 처분이 아님을 양지하시기 바랍니다.』라고 기재한 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 각 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 볼 수도 없다.
5. 결론
원고의 청구를 기각한다.
(별지 생략)
판사 성지호(재판장) 이주일 오에스더