상수도원인자부담금부과처분취소

【심급】

1심

【세목】

세외수입

【주문】

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【이유】

1.처분 경위

가.원고는 창원시 성산구 가음동13-1일원○○구역 주택재건축정비사업(이하‘이 사건 정비사업’)을 시행하는 주택재건축정비사업조합으로,이 사건 정비사업의 시행에 따라 피고에게 철거되는 공동주택의 급수설비 폐전을 신청하였다.

나.원고는2017. 2.경 피고에게 이 사건 정비사업으로 건축한 아파트749세대에 대하여 급수공사를 신청하였다.

다.피고는2017. 4. 10.원고에게 폐전한 공동주택360세대분110,160,000원(= 360세대× 306,000원/세대)을 감면하여389세대에 해당하는119,034,000원(= 389세대× 306,000원/세대)을 구 창원시 수도 급수 조례(2017. 7. 14.경상남도창원시조례 제1007호로 개정되기 전의 것,이하‘급수조례’)제15조에 따른 시설분담금으로 부과하였다.

라.피고는2018. 8. 3.원고에게‘이 사건 정비사업은 창원시가 직권으로 폐전한 경우가 아니어서 감면 대상이 아니라는 이유’로 위와 같이 감면한 시설분담금110,160,000원을 추가 부과하는 처분을 하였다(이하‘이 사건 처분’).

마.원고는 급수조례 제51조에 따라2018. 9. 5.및2018. 10. 26.피고에게 이 사건 처분에 대한 이의신청을 하였다.피고는2018. 12. 7.원고에게‘과소부과한 시설분담금에 대하여 추가징수하는 것이 형평성의 원칙에 부합하기에 재부과한 것’이라며 이의신청에 대한 결정을 통지하였다.

[인정 근거]다툼 없는 사실,갑1∼4,을10,변론 전체의 취지

2.이 사건 처분이 적법한지

가.원고 주장

1)부과 근거 규정의 과세요건명확주의 위반

시설분담금 부과대상 및 면제 대상에 관하여 정한 급수조례 제15조 제3항,제26조 제3항은 시장이 그 급수설비를 폐전할 수 있는 경우를 정하면서,그 제3호에서‘그 밖에 시장이 정하는 경우’를 규정하고 있다.그런데 창원시장은 위 조례 제26조 제3항 제3호에 해당하는 경우에 관한 규정을 제정하지 않아 시설분담금의 부과 대상과 그 면제 대상을 분명하게 확정하기 어렵다.따라서 시설분담금에 관한 위 조례 제15조는 과세요건명확주의에 위배된다.

2)처분사유 부존재

급수조례 제26조 제3항 제3호는 창원시장이 직권으로 급수설비를 폐전한 경우만을 규정한 것이 아니므로,이 사건 처분의 처분사유가 인정되지 않는다.

3)부담금 이중부과

재건축 전 기존 거주자분에 대하여 상수도원인자부담금을 다시 부과하는 것은 부담금관리법 제5조 제1항에서 금지하는 부담금 이중부과에 해당하여 위법하다.

4)재량권 일탈·남용

피고 및 창원시 의창구청장,창원시 마산합포구청장은 주택재건축정비사업조합에 대하여 재건축으로 증가된 세대수만을 기준으로 산정한 시설분담금을 부과하여 왔고,이에 따라 그와 같은 행정관행이 형성되었다.피고는 행정관행에 따라 원고에게 상수도원인자부담금을 부과하여 징수한 후,조례 해석 또는 처리지침 변경을 이유로 원고에게 부담금을 증액하는 이 사건 처분을 하였다.따라서 이 사건 처분은 자기구속의 원칙 및 신뢰보호 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용하여 이루어진 처분으로 위법하다.

나.관계 법령

별지 기재와 같다.

다.판단

1)과세요건명확주의 위반 주장에 관한 판단

가)조세나 부담금의 부과요건과 징수절차를 법률로 규정하였다고 하더라도 규정 내용이 지나치게 추상적이고 불명확하면 부과관청의 자의적인 해석과 집행을 초래할 염려가 있으므로 법률 또는 그 위임에 따른 명령·규칙의 규정은 일의적이고 명확해야 한다.그러나 법률규정은 일반성,추상성을 가지는 것이어서 법관의 법 보충작용으로서의 해석을 통하여 의미가 구체화되고 명확해질 수 있으므로,조세나 부담금에 관한 규정이 관련 법령의 입법 취지와 전체적 체계 및 내용 등에 비추어 그 의미가 분명해질 수 있다면 이러한 경우에도 명확성을 결여하였다고 하여 위헌이라고 할 수는 없다(대법원2017. 10. 12.선고2015두60105판결 등 참조).

나)급수조례 제15조 제3항 단서는 시설분담금을 징수하지 아니하는 사유로‘구경 절하한 급수장치를 원상복구할 때’(제1호), ‘조례 제26조 제3항에 따라 폐전된 급수전을 같은 장소에 부활시킬 때’(제2호)로 규정하고 있고,조례 제26조는 제1항에서‘수도사용자 등은 필요에 의하여 시장에게 급수의 중지 또는 급수설비의 폐전을 요청할 수 있다’고 규정하고,제3항에서‘시장은 수도사용자 등이3개월 이상 소재불명일 때(제1호),정당한 사유 없이3개월 이상 급수를 받지 아니할 때(제2호),그 밖에 시장이 정하는 경우(제3호)에 해당하면 급수설비를 직권으로 폐전할 수 있다’는 취지로 규정하고 있다.

위와 같은 조례 내용에 비추어,급수조례 제15조 제3항 단서 제2호가 정한‘조례 제26조 제3항에 따라 폐전된 급수전을 같은 장소에 부활시킬 때’란 시장이 직권으로 폐전한 급수전을 같은 장소에 부활시키는 경우임이 그 문언상 분명하다(따라서 급수조례 제26조 제1항에 따라 수도사용자 등이 시장에게 급수설비의 폐전을 요청하여 급수설비가 폐전된 경우는 위 조례 제15조 제3항 단서 제2호에 해당하지 않는다).한편 급수조례 제26조 제3항 제3호의‘그 밖에 시장이 정하는 경우’에 관하여 창원시장이 아무런 규정을 제정하지 않았다면 급수조례 제15조 제3항 단서가 제26조 제3항 제1호,제2호의 경우에만 예외를 인정하는 규정으로 해석되는 것이지,그로 인하여 조례 제15조 또는 제15조 제3항에 정한 시설분담금의 부과 대상과 면제 대상이 불분명해진다고 할 수 없다.따라서 이에 관한 원고 주장은 이유 없다.

2)처분사유 부존재 주장에 관한 판단

앞서 본 바와 같이 급수조례 제15조 제3항 단서 제2호가 정한‘조례 제26조 제3항에 따라 폐전된 급수전을 같은 장소에 부활시킬 때’란 시장이 직권으로 폐전한 급수전을 같은 장소에 부활시키는 경우를 말하고,수도사용자 등이 시장에게 급수설비의 폐전을 요청하여 폐전한 급수전을 다시 설치하는 경우를 포함하는 것은 아니다.

앞서 본 사실관계에 의하면 이 사건 정비사업구역에 설치되어 있던 기존 급수설비는 원고의 신청에 의하여 폐전되었다.또한 제출된 증거만으로는 원고가 신청한 급수공사가 폐전된 급수전을 같은 장소에 부활시키는 경우에 해당한다는 사실을 인정하기에 부족하다.따라서 이 사건 정비사업에 따른 급수공사는 급수조례 제15조 제3항 단서 제2호에 정한 시설분담금 면제 대상에 해당하지 않는다.이 부분 원고 주장도 이유 없다.

3)부담금 이중부과 주장에 대한 판단

가)부담금관리 기본법 제5조 제1항에 의하면,부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며,특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니된다.

나)한편 기존의 급수설비가 모두 철거되고 새로운 급수설비가 설치된 이상 기존 수도시설(급수설비 제외)을 이용하여 수돗물이 공급되는 주택을 신축·공급함으로써 특별한 이익을 얻는 원고 입장에서 볼 때,새로운 급수설비에 관한 시설분담금은 종전의 급수설비에 관한 시설분담금과 그 부과대상이 동일하다고 할 수 없다(대법원2009. 10. 29.선고2008두19239판결 등 참조).

다)앞서 본 사실관계에 의하면,이 사건 정비사업에 따라 기존 급수설비는 원고의 신청으로 폐전되어 철거되었고,새로운 급수설비가 설치되었으며,이 사건 처분은 새로운 급수설비에 관한 시설분담금을 부과하는 처분이다.따라서 이를 기존 세대 부분에 관한 시설분담금 부과와 중복되는 이중 부과라고 할 수 없다.이에 대한 원고 주장도 이유 없다.

4)재량권 일탈·남용 주장에 관한 판단

가)관련 법리

재량준칙이 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 이루어지게 되면 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정청은 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 받게 되므로,이러한 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그에 반하는 처분은 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 어긋나 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이 된다(대법원2014. 11. 27.선고2013두18964판결 등 참조).

행정상의 법률관계에 있어서 특정의 사항에 대해 신뢰보호의 원칙상 처분청이 그와 배치되는 조치를 할 수 없다고 할 수 있을 정도의 행정관행이 성립되었다고 하려면 상당한 기간에 걸쳐 그 사항에 대해 동일한 처분을 하였다는 객관적 사실이 존재할 뿐만 아니라,처분청이 그 사항에 관해 다른 내용의 처분을 할 수 있음을 알면서도 어떤 특별한 사정 때문에 그러한 처분을 하지 않는다는 의사가 있고 이와 같은 의사가 명시적 또는 묵시적으로 표시되어야 한다 할 것이므로,단순히 착오로 어떠한 처분을 계속한 경우는 이에 해당되지 않는다 할 것이고,따라서 처분청이 추후 그 오류를 발견하여 합리적인 방법으로 이를 변경하는 것은 위 원칙에 위배되지 않는다(대법원1993. 6. 11.선고92누14021판결 등 참조).

나)판단

(1)당사자 사이에 다툼 없는 사실관계 및 을2∼5,이 법원의 창원시 의창구청장,창원시 마산합포구청장에 대한 각 사실조회 결과에 의하면,피고는 상남2구역 주택재건축정비사업,가음5구역 주택재건축정비사업,가음6구역 주택재건축정비사업의 경우에도 급수공사와 관련하여 상수도 시설분담금을 부과하면서 재건축으로 철거된 기존 세대에 해당하는 시설분담금을 감면한 사실,급수조례의 적용을 받는 창원시 마산합포구청장,창원시 의창구청장은2011년부터2018년까지6차례 주택재건축정비사업에 관한 급수공사에 대하여 재건축으로 증가하는 세대수에 대하여만 시설분담금을 부과한 사실을 인정할 수 있다.

(2)그러나 앞서 본 사실관계와 을1, 2에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 고려하면,위와 같은 사정만으로 급수조례 제15조 제3항 단서 제2호,제26조 제3항의 규정과 달리 주택재건축정비사업에 대해서는 신청에 따른 폐전의 경우에도 시설분담금을 감면하는 행정관행이 형성되었다고 보기에 부족하고,달리 이 사건 처분이 행정의 자기구속 또는 신뢰보호의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 증거가 없다.따라서 이에 관한 원고 주장 역시 이유 없다.

①피고와 창원시 마산합포구청장,창원시 의창구청장의 상급 기관인 창원시장은2018. 2. 12.합성1동구역 주택재개발정비사업조합에 급수공사에 대한 시설분담금을 부과하면서,주택재개발사업에 따라 기존 건물을 철거하면서 급수설비 폐전을 신청하여 폐전된 급수설비에 해당하는 시설분담금을 면제하지 아니하였다.

②피고는 이 사건 처분일인2018. 8. 3.가음5구역 주택재건축정비사업조합,가음6구역 주택재건축정비사업조합에 대하여도 재건축으로 철거된 기존 세대에 해당하는 시설분담금을 추가 부과하였는데,이에 비추어 피고가 원고 및 위 주택재건축정비사업조합에게 기존 세대에 해당하는 시설분담금을 추가 부과한 것은 착오에 기인한 것으로 보인다.

③피고가 원고에게 폐전한 기존 세대분을 감면하여 시설분담금을 부과하엿다고 하더라도 그것만으로 원고에게 급수조례에 따른 감면 요건에 해당하지 아니함에도 추가 부과를 하지 않겠다는 공적 견해를 표명하였다고 보기 어렵고,피고가 부과한 시설분담금을 납부한 행위만으로는 원고가 피고의 공적 견해 표명을 신뢰하여 이에 상응하는 행위를 한 경우에 해당한다고 보기도 어렵다.

3.결론

원고 청구는 이유 없어 기각한다.

별지

관계 법령

■수도법

제71조(원인자부담금)

①수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지ㆍ산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사ㆍ수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.

②제1항에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법,그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

③제1항에 따른 부담금은 수도의 신설,증설,이설,개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다.

■구 수도법 시행령(2017. 4. 11.대통령령 제27985호로 개정되기 전의 것)

제65조(원인자부담금)

①수도사업자는 법 제71조제1항에 따라 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 원인자부담금을 부담하게 하려면 법 제71조제2항에 따른 원인자부담금의 산정기준과 납부방법 등에 대하여 이를 부담할 자와 미리 협의하여야 한다.이 경우 협의가 이루어지지 아니하면 수도사업자는 수도공사에 드는 비용 등을 고려하여 그 부담금액을 정할 수 있다.

③제1항에 따른 원인자부담금은 다음 각 호의 비용을 합산한 금액으로 한다.

1.수도시설의 신설·증설 비용

2.시설물의 원상복구에 드는 공사비

3.수도시설의 세척 등으로 인하여 사용할 수 없게 된 수돗물의 요금에 상당하는 금액

4.단수(斷水)로 인한 급수차 사용경비

5.도로복구비와 도로결빙 방지비용

6.복구작업에 동원된 차량 및 직원의 경비

7.그 밖에 홍보에 든 경비 등

⑥제3항 및 제5항에 따른 비용의 산출에 필요한 세부기준은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

■구 창원시 수도 급수 조례(2017. 7. 14.경상남도창원시조례 제1007호로 개정되기 전의 것)

제15조(시설분담금)

①전용급수장치,보조급수장치와 사설공용급수장치의 신설 또는 개조(급수관의 구경확대공사에 한한다)를 목적으로 하는 급수공사를 하고자 하는 사람은 별표1의 시설분담금을 공사비와 동시에 납부하여야 한다.

②2호 이상의 공동주택에 대한 급수공사로서 별개의 단일 수도계량기를 설치하여 검침하거나,호별로 계량기를 설치하여 검침할 경우에도 제1항의 시설분담금은 호별로 구분 산정한다.

③급수관의 구경확대공사를 하고자 하는 사람은 별표1의 신·구 구경별 시설 분담금 차액을 납부하여야 한다.다만,다음 각 호의 경우에는 시설분담금을 징수하지 아니한다.

1.구경 절하한 급수장치를 원상복구할 때

2.조례 제26조제3항에 따라 폐전된 급수전을 같은 장소에 부활시킬 때

제26조(급수 중지와 폐전)

①수도사용자 등은 필요에 의하여 시장에게 급수의 중지 또는 급수설비의 폐전을 요청할 수 있다.

③시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 그 급수설비를 폐전할 수 있다.

1.수도사용자 등이3개월 이상 소재불명일 때

2.정당한 사유없이3개월 이상 급수를 받지 아니할 때

3.그 밖에 시장이 정하는 경우

[별표1]

시 설 분 담 금(제15조 관련)

(단위:천원)

구 경 별금 액(천원)비고13m/m(15m/m)306 20m/m819 25m/m1,625 40m/m3,632 50m/m6,413 75m/m(80m/m)13,585 100m/m25,251 150m/m55,174 200m/m78,695 250m/m108,360

■부담금관리 기본법

제4조(부담금의 부과요건등)

부담금 부과의 근거가 되는 법률에는 부담금의 부과 및 징수주체,설치목적,부과요건,산정기준,산정방법,부과요율 등(이하"부과요건등"이라 한다)이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다.다만,부과요건등의 세부적인 내용은 해당 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령ㆍ총리령ㆍ부령 또는 조례ㆍ규칙으로 정할 수 있다.

제5조(부담금 부과의 원칙)

①부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 하며,특별한 사유가 없으면 하나의 부과대상에 이중으로 부과되어서는 아니 된다.