항만 사용료 면제처분에 대한 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙을 적용되는지 여부

【심급】

1심

【세목】

기타

【주문】

1. 피고가 2017. 9. 26. 원고에 대하여 한 항만시설 사용료 116,565,510원의 부과처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【이유】

1. 처분의 경위

가. 원고는 사단법인 한국항만물류협회 산하의 분사무소로, 2008. 6. 24. 사업자등록을 마치고 군산항의 항만청소 및 각종 폐기물의 처리를 수행하여 온 단체이다.

나. 해양수산부는 항만시설사용에 관하여 감사절차를 진행한 후 피고를 상대로, 원고가 항만시설 사용료 면제대상이 아님에도 원고에게 사용료를 부과하지 않았다는 이유로 ‘원고에 대한 항만시설사용료를 재산정한 후 최근 5년간 항만시설사용료를 소급하여 추가 징수하라’는 내용을 통보하였다.

다. 피고는 2017. 6. 16. 원고에게 군산시 소룡동 소재 부지(이하 ‘이 사건 부지’라고한다) 및 지상건물(이하 ‘이 사건 건물’이라고 한다) 사용에 따른 항만시설 사용료 면제분 105,968,650원(부가가치세 제외)에 대한 추징처분 사전통지(의견제출통지)를 하였다.

라. 이에 원고는 2017. 7. 7. 해양수산부에 의견서를 제출하면서 위 처분에 대한 재심의를 신청하였고, 해양수산부감사심의회에서 2017. 9. 11. 원고의 재심의 신청을 기각하였다.

마. 피고는 2017. 9. 26. 원고에게 2012. 8. 29.부터 2017. 8. 28.까지 최근 5년간의 항만시설 사용료 116,565,510원(부가가치세 포함)을 납부하라는 내용의 처분(이하 ‘이사건 처분’이라고 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 6, 8, 11, 12호증(가지번호가 있는 경우 가지번호를 포함한다. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 당사자들의 주장 요지

가. 원고

1) 원고는 군산청으로부터 군산항만의 청소업무를 수행하도록 지정된 비영리법인으로, 항만시설 사용료 관련 법령에서 규정하고 있는 ‘항만관리 또는 항만하역을 위하여 항만 안에서 항만시설의 관리·경비 및 청소 등 항만관리청으로부터 위탁 또는 지정받은 업무를 수행하기 위하여 항만시설을 사용하는 비영리법인’에 해당한다. 그렇다면 원고는 항만시설 사용료 면제대상에 해당되므로, 피고의 원고에 대한 이 사건 처분은 항만시설 사용료 관련 법령을 위반한 위법한 처분이다.

2) 가사 원고가 사용료 면제대상이 아니라고 하더라도, 원고가 상당기간 사용료를 납부하지 않은 것은 사용료 면제처분이 항만시설 사용료에 관한 관련 법령을 근거로 한 것으로 정당하다고 믿었기 때문이고, 이런 원고의 신뢰에 대하여 원고에게 그 귀책사유는 없다고 할 것인바, 원고의 이러한 신뢰는 보호되어야 한다.

나. 피고

1) 이 사건의 쟁점은 원고가 항만관리청(군산지방해양수산청)으로부터 위탁 또는 지정받은 업무를 수행하기 위해 항만시설을 사용한 것인지 여부에 관한 것인데, 피고는 원고에게 항만시설 청소업무를 위탁한 적이 없어 원고는 피고로부터 위탁 또는 지정받은 업무를 수행하기 위해 항만시설을 사용한 것이 아니므로, 관련 법령상 사용료 면제요건을 충족하지 못하였다.

2) 이 사건의 경우 피고는 원고에게 ‘관계 법령에 정한 바에 따른다’는 형식으로 사용료를 면제하였으므로, 피고는 원고에게 면제한 사용료를 다시 부과할 수도 있고, 이러한 처분은 중대한 공익적 차원에 기인한 것으로 원고는 피고에게 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배된다고 주장할 수 없다.

3. 이 사건 처분의 적법성 여부

가. 관련 규정

별지 기재와 같다.

나. 관련 법리

항만법 제30조 제4항은 ‘해양수산부장관, 항만시설운영자 또는 임대계약자는 제1항 및 제2항에 따라 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있다. 다만, 대통령령으로 정하는 자에 대하여는 그 사용료의 전부나 일부를 면제할 수 있다.’라고 규정하고 있고, 항만법 시행령 제27조 제1항은 ‘법 제30조 제4항 단서에 따라 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자에 대해서는 항만시설 사용료의 전부 또는 일부를 면제 할 수 있다.’라고 규정하고 있으며 ‘해양수산부장관이 정하는 해운 및 항만 관련 비영리법인’(제4호)을 면제대상으로 열거하고 있다. 결국 해양수산부장관이 정하는 해운 및 항만 관련 비영리법인은 항만시설 사용료의 전부 또는 일부를 면제받을 수 있다.

한편,「무역항 등의 항만시설 및 사용료의 관한 규정」제9조 제2항 제2호에 따르면, 항만관리 또는 항만하역을 위하여 개별법 또는 행정권한의 위임 및 위탁에 관한규정에 따른 위탁업무를 수행하기 위하여 항만시설을 사용하는 비영리법인의 경우 위 항만법 시행령 제27조 제1항 제4호에서 규정하고 있는 해양수산부장관이 정하는 항만관련 비영리법인에 해당하여 항만시설 사용료를 면제받을 수 있다.

다. 판단

1) 피고가 원고에게 항만청소를 위탁하였는지 여부

가) 우선 피고가 원고에게 항만청소를 위탁 또는 지정하였는지 여부에 관하여 살펴본다.

나) 갑 제8호증의 기재에 의하면, 피고(공문상 군산지방해운항만청은 피고의 변경 전 명칭이다)는 1986. 4. 3. "항만청소 제도화조치에 대한 협조ㆍ의뢰"라는 제목의 공문으로 다음과 같은 내용에 관하여 원고(군산지구 하역협회는 원고의 변경전 명칭이다)에게 통보한 사실이 인정된다.

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제목 : 항만청소 제도화조치에 대한 협조ㆍ의뢰

1. 생략

2. 생략

3. 본래 항만청소는 항만을 이용하는 화주가 하역작업 완료 후 즉시 실시하여야 하나, 청소요원의 확보, 적정한 청소 실시 등이 어려워 사실상 부두 노조 하역업체 또는 관리청에 거의 의존해왔던 불합리한 실정이 있었습니다.

4. (중략) 군산항에서도 항만 이용 화주의 참여로 항만청소를 제도화 하고자 항만운영 세칙을 관련자 참여하에 심의하여 86. 3. 15.부터 개정 시행하고 있으며, 항만 하역협회 군산지구회로 하여금 상시 청소부를 임용토록 하여 효과적인 항만청소가 이루어질 수 있도록 항만 청소 요율을 별첨과 같이 인가조치 하였음을 알려드리오니, 앞으로 군산항 이용효율을 제고하는 데 더욱 보탬이 되도록 항만청소 제도화 조치에 적극협조하여 주시기 바

랍니다.

첨부 : 청소 요율표 1부.

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다) 위 인정사실에 비추어 보면, 원고의 주장대로 피고는 원고에게 ‘상시 청소부를 임용토록 하여 효과적인 항만청소가 이루어질 수 있도록 항만청소에 관한 업무를 위탁하였다’고 볼 여지가 없지 않다.

그러나 다른 한편으로 갑 제10, 11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음 각 사실 및 사정들, 즉 ① 군산ㆍ장항항 항만시설운영세칙 제31조 제2항에 따르면, 항만청소는 하역회사가 책임지고 실시하며, 항만 청소를 하역회사가 타인에게 위탁할 수 있으나 이 경우에도 하역회사는 지도감독 등 관리책임을 지도록 규정되어 있고, 같은 조 제3항에 따르면, 하역회사가 항만청소를 위탁할 경우에 그 내용을 청장에게 보고하여야 하며, 청장은 항만청결을 유지하기 위하여 필요한 사항을 하역회사 또는 위탁자에게 지시할 수 있다고 규정되어 있어, 항만청소 위탁의 주체는 하역회사인 점, ② 원고의 회원사는 2005. 3. 17. 군산항만의 청결하게 운영하고자 ‘군산항 항만청소는 원고가 직접 수행하되, 청소비는 "원고 - 하역회사 - 화주"의 구조로 하역회사가 화주로부터 받아 원고에게 지급하는 것으로 정하고, 향후 그 운영방법을 변경할 때는 회원사의 서면결의에 의한 3분의 2 이상 찬성으로 변경할 수 있도록 합의하였으며, 군산항 항만청소 수행은 군산항 청소운영세칙을 적용하고 운영세칙은 회원사의 실무자 회의를 통해 결정하도록 각 합의한 사실에 비추어 위탁의 주체는 회원사(하역회사)로 볼 여지가 다분한 점, ③ 공문의 내용 중 "청소 요율을 별첨과 같이 인가 조치 하였음"의 기재에 비추어, 위 공문의 경우 피고가 원고에게 하역청소를 하고 청소비를 징수함에 있어 부당한 가격상승을 막기 위해 그 청소요율에 대해 인가조치를 한 것으로 볼 수 있는 점, ④ 개별법 또는 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정에 따른 위탁업무를 수행하기 위하여 항만시설을 사용하여야 함에도, 피고가 법 또는 규정에 따라 원고에게 업무를 위탁하였다고 볼 만한 증거가 제출되어 있지 않음 점 등을 종합해보면, 원고는 피고에게 개별법 또는 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정에 따라 청소업무를 위탁한 적이 없다고 봄이 상당하다.

따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없고, 원고는 사용료 면제 대상에 해당되지 않으므로, 특별한 사정이 없는 한 피고에게 항만시설의 사용료를 납부할 의무를 부담한다.

2) 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부

가) 관련 법리

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을

현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 1999.3.9. 선고 98두19070 판결,대법원 2006.6.9. 선고 2004두46 판결,대법원 2008.1.17. 선고 2006두10931 판결참조).

나) 구체적 판단

당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제4호증, 제12호증의 2 각 기재에 의하면, 피고는 2014. 8. 22.경 원고에게 항만시설의 사용허가에 대한 통보를 하면서, 아래와 같은 내용의 공문을 발송한 사실, 원고는 3년에 한번씩 피고에게 군산항만시설에 대한 항만시설 전용사용허가신청을 하여 피고로부터 항만시설 사용허가를 받아왔는데, 피고로부터 항만시설 사용에 따른 사용료 납부를 단 한 차례도 요구받은 적이 없이 사용료를 면제받아온 사실을 각 인정할 수 있다.

위 인정사실에 더하여, ① 원고로서는 피고의 이와 같은 사용료 면제 조치를 신뢰하여 부과될 수 있는 사용료보다 저렴한 임대료를 지급하고 다른 건물을 임차하지 아니한 것으로 보이는 점, ② 피고는, 원고가 받은 위 사용료면제 통보의 경우 ‘사용료를 일정한 금액으로 정함이 없이 관계 법령에 정하는 바에 따른다’는 형식으로 이루어진 것이라고 주장하나, 원고가 받은 위 통보내용은 ‘사용료 면제를 항만시설사용규칙등 관계 법령에 정한 바에 따른다’는 등의 유보적 표현으로 볼 수 없는 점(따라서 피고가 원용하는 대법원 1996. 7. 26. 선고 95누8171 판결은 사안이 달라 이 사건에 원용하기에 적절하지 않다), ③ 원고에게 항만사용료를 소급하여 부과해야할 특별한 공익적 필요성도 보이지 않는 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 피고의 사용료 면제처분을 신뢰해온 원고의 신뢰를 침해한 것으로서 위법하다.

4. 결론

따라서 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

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【관계법령】

■ 항만법

제30조(항만시설의 사용 및 사용료 등)

④ 해양수산부장관, 항만시설운영자 또는 임대계약자는 제1항 및 제2항에 따라 항만시설을 사용하는 자로부터 사용료를 징수할 수 있다. 다만, 대통령령으로 정하는 자에 대하여는 그 사용료의 전부나 일부를 면제할 수 있다. <개정 2013.3.23., 2014.3.24>

■ 항만법 시행령

제27조(항만시설 사용료의 면제)

① 법 제30조제4항 단서에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대해서는 항만시설 사용료의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다.

4. 해양수산부장관이 정하는 해운 및 항만 관련 비영리법인

■ 무역항 등의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정

제3조(항만시설의 사용허가)

① 「항만법 시행령」(이하 "영"이라 한다) 제26조제1항에 따라 항만시설을 사용하려는 자는 서식 제1호 또는 서식 제3호에 따른 항만시설사용신청서를 지방해양수산청장 또는 특별시장·광역시장·도지사·특별자치도지사(이하 "항만관리청"이라 한다)에게 제출하여야 한다.

② 제1항에 따른 항만시설사용허가신청서를 제출할 때 신청 대상 시설의 명칭, 위치 및 면적 등을 명확히 표기할 수 없는 경우에는 도면 등 증빙서류를 첨부하되, 「전자정부법」제21조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 해당 정보를 확인할 수 있는 경우에는 생략할 수 있다.

③ 항만관리청은 제1항에 따른 항만시설사용허가신청서의 내용이 법 제30조제3항에 따라 그 사용으로 인하여 항만의 개발계획 및 관리·운영에 지장이 없는 경우 이를 허가하고, 서식 제1호 또는 서식 제3호에 따른 항만시설사용허가서를 발급하여야 한다.

제9조(사용료의 면제범위 등)

② 영 제27조제1항 제4호에 따른 "해양수산부장관이 정하는 해운 및 항만 관련 비영리법인"은 다음 각 호와 같다.

2. 항만관리 또는 항만하역을 위하여 개별법 또는 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정에 따른 위탁업무를 수행하기 위하여 항만시설을 사용하는 비영리법인

■ 항만청소관리 운영세칙(군산지방해양수산청 예규 제13호)

제3조(요율인가) 소를 위한 비용은 군산항만하역협회가 군산지방해양수산청장의 승인을 받아 정한다.

제5조(비용징수)

① 비용은 당해화물을 하역하는 하역회사가 협회에 납부하며, 동 비용을 화주로부터 징수한다.

② 하역회사는 화주로부터 비용을 징수하지 않았음을 이유로 비용 납부를 유보할 수 없다.

제6조 (사업계획 사전승인)

① 협회는 청소원의 수, 수입, 지출 등 익년도의 사업계획을 매년 12월 20일까지 청장 승인을 득하여야 하며, 불합리한 부분에 대하여는 청장이 조정할 수 있다.

② 사업계획을 승인받지 못하고 다음해의 사업을 집행할 경우에는 전년도 사업 계획에 의거 집행하고, 사업계획 승인 후 기 집행분은 당해 년도 사업계획에 의한 것으로 간주한다.

제7조 (폐기물 처리)

청소구역 내의 오물 및 일반폐기물 등은 ‘우리청에서 지정하는 폐기물 처리업체’를 통하여 처리토록 한다.

제8조 (청소지시)

청장은 항만의 청결을 위하여 협회에 청소의 지시를 명할 수 있다.

제9조 (실태조사)

청장은 사업집행사항에 대하여 실태조사를 실시할 수 있으며, 필요시 비용징수, 집행, 복무상태 등을 점검할 수 있다.

제10조 (행정지시 및 조치)

청장은 이 규정의 목적달성을 위하여 협회 또는 관련사업자에 대하여 필요한 지시, 명령을 할 수 있으며, 이를 위반시는 사업의 일시정지 등 필요한 조치를 할 수 있다.

■ 군산ㆍ장항항 항만시설운영세칙

제31조 (항만의 청결유지)

① 항만시설을 사용하는 자 등은 청결한 항만을 유지하고 원할한 항만운영이 되도록 최선을 다하여야 한다.

② 항만청소는 하역회사가 책임지고 실시하며, 항만 청소를 하역회사가 타인에게 위탁 할 수 있으나 이 경우에도 하역회사는 지도감독 등 관리책임을 진다.

③ 제2항에 따라 하역회사가 항만청소를 위탁할 경우에 그 내용을 청장에게 보고하여야 하며, 청장은 항만청결을 유지하기 위하여 필요한 사항을 하역회사 또는 위탁자에게 지시할 수 있다. 끝.