판례내용
【원 고】 ○○○ 주식회사 (소송대리인 변호사 하장균)
【피 고】 인천광역시 계양구청장 (소송대리인 변호사 유홍준)
【변론종결】2022. 10. 27.
【주 문】
1. 피고가 2021. 7. 9. 원고에게 한 건축허가(증축·용도변경) 거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】 주문과 같다.
【이 유】1. 처분의 경위
가. 원고는 2009. 11. 16. 서울특별시 금천구청장으로부터 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률(이하 ‘건설폐기물법’이라 한다) 제21조 제3항에 따른 건설폐기물 수집·운반업 허가를 받은 법인이다.
나. 원고는 2021. 4. 13. 피고에게 인천시 계양구 (지번 생략) 외 1필지 지상 3동의 건축물(이하 ‘이 사건 건축물’이라 한다)에 관하여 다음과 같은 내용으로 건축(증축)허가 및 건축물 용도변경허가 신청을 하였다(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다).
명칭주구조지붕용도연면적층수구분1동일반철골구조기타지붕자원순환관련시설(사무실)411.6㎡2용도변경허가 신청(종전용도 : 제2종근린생활시설)2동일반철골구조판넬자원순환관련시설(임시보관소)399.35㎡1건축허가 신청3동일반철골구조판넬자원순환관련시설(휴게소)32㎡1건축허가 신청
다. 피고는 2021. 7. 9. 다음과 같은 이유로 이 사건 신청에 대한 허가를 거부하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
▶ 건설폐기물법은 건설공사 등에서 나온 건설폐기물을 친환경적으로 적절하게 처리하고 그 재활용을 촉진하여 국가 자원을 효율적으로 이용하며, 국민경제 발전과 공공복리 증진에 이바지함을 목적으로 함.▶ 건설폐기물을 수집하여 처리장소로 운반하는 영업은 “수집·운반업”, 건설폐기물을 분리·선별·파쇄하는 영업은 “중간처리업”으로 규정되어 있음.▶ 변경된 사업계획서 검토 결과 “인천시 소재 수도권매립지로 반입되는 건설폐기물의 매립양을 감소시키는 것”에 목적을 두고 있다고 하나, 매립양 감소에 관한 사항은 건설폐기물 수집운반업자의 업무영역이 아님.▶ 또한 인천광역시에 소재한 건설폐기물 중간처리업체는 모두 16개소로 계양구(1개소) 및 서구(계양구 경계 8㎞이내 15개소)에 위치하고 있음. 계양구 인근에서 발생하는 건설폐기물에 대하여 중간처리업체로 바로 수집·운반하여 처리할 수 있으므로, 건설폐기물의 처리 등에 관한 업무처리지침에 따른 임시보관장소 설치가 필요한지 여부 검토 결과 필요하지 않음.※ 2022. 1. 1.부터 수도권매립지 건설폐기물 직반입 금지에 따라 건설폐기물 중간처리업체에서 분리·선별된 잔재물 외 반입금지
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 4호증, 을 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 처분의 적법 여부
가. 원고 주장의 요지
1) 이 사건 처분은 건축법상 건축허가 및 건축물 용도변경의 제한에 관한 근거규정도 없이, 건축법 아닌 타 법률, 즉 건설폐기물법상 제한을 들어 건축허가를 거부한 것이므로 건축허가 거부에 관한 적법한 처분사유가 부존재한다.
2) 다음 이유로 피고가 원고의 건설폐기물 임시보관장소 승인신청을 거부하는 것도 위법하다. 즉, 원고가 임시보관장소를 설치하고자 하는 목적은 피고 주장과 달리 건설폐기물을 적재능력이 작은 차량에서 큰 차량으로 옮겨 싣기 위한 것이어서 건설폐기물법에 위반되지 않는다. 원고는 건설폐기물 수집·운반업 허가를 받은 자로서 임시보관장소의 승인을 신청할 자격을 갖춘 자이다. 임시보관장소의 승인은 기속행위에 해당하는데, 원고는 인천시 내에서 임시보관장소를 설치, 운영한 사실이 없고, 건설폐기물의 보관용적을 700㎥ 이하로 할 계획이므로, 건설폐기물법 제13조의2 제3항이 정한 승인기준을 모두 충족하였다. 설령 임시보관장소의 승인이 재량행위에 해당한다고 하더라도, 인천시 계양구 내 신도시 개발로 건설폐기물은 증가할 것으로 예상되는바 계양구 인근의 건설폐기물에 대하여 중간처리업체로 바로 수집·운반하여 처리할 수 있다고 판단하고 임시보관장소의 승인을 거부하는 것은 재량권 일탈·남용에 해당한다.
나. 피고 주장의 요지
1) 건축허가는 행정청이 건축법 뿐만 아니라 다른 법령상 근거에 의하여도 재량권을 행사하여 거부할 수 있다. 건축물의 용도가 건설폐기물법상 임시보관장소인 이상 건설폐기물법상 임시보관장소 승인이 불가하면 건축허가를 거부할 수 있다.
2) 원고가 설치하고자 하는 임시보관장소는 다음 이유로 승인할 수 없다. 즉, 사업계획서에 의하면 원고가 임시보관장소를 설치하고자 하는 목적은 건설폐기물을 분리·선별하여 재활용하기 위한 장소로 이용하고자 하는 것인데, 이는 건설폐기물법을 정면으로 위반하는 것이어서 허용되지 않고, 임시보관장소를 운영하려는 주체는 원고가 아닌 ‘△△△ 주식회사’로, 위 회사는 원고와 별개의 법인인 점을 고려하면, 운영주체가 아닌 원고는 임시보관장소 승인신청의 자격조차 갖추지 못하였다. 임시보관장소 승인은 재량행위인데, 해당 지역에서 발생할 건설폐기물의 양과 임시보관장소의 필요성 간에는 상관관계가 크지 않다는 점, 인천시 계양구 인근에는 다수의 중간처리업체가 존재한다는 점, 이에 추가로 임시보관장소를 설치할 필요성이 인정되지 않고 실제로 최근 임시보관장소를 승인한 사실도 없다는 점, 임시보관장소는 환경오염 부하량을 증가시킬 수 있는 점 등을 고려하면, 재량권의 일탈·남용은 존재하지 않는다.
다. 관계법령
별지 기재와 같다.
라. 판단
1) 관련 법리
건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201 판결 참조). 여기서 관계법규란 건축물에 대한 건축허가의 제한에 관하여 직접 규정하고 있는 법규만을 말하고, 건축허가에 따라 건축된 건축물 내의 시설의 운영이나 용도에 따른 건축물의 사용에 대하여 제한을 가하는 법규를 말하는 것은 아니다(대법원 1992. 6. 9. 선고 91누11766 판결 참조).
2) 구체적 판단
위에서 본 법리에 비추어, 앞서 인정한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고가 건축허가 등의 제한을 직접 정하고 있는 법규에 근거하지 않은 채, 건설폐기물법상 임시보관장소 승인이 곤란하다는 이유만으로 원고의 건축법상 건축허가 및 건축물 용도변경허가 신청을 거부할 수는 없다고 함이 타당하므로, 이 사건 처분은 위법하다.
① 건축법은 제11조, 제16조 등에서 건축허가에 관한 사항을 정하고 있는데(건축물 용도변경 허가에 관한 규정인 제19조 제7항이 건축허가 관련 규정을 준용한다), 건축허가신청이 법규에서 정하는 제한에 배치되지 않는 이상 건축허가를 하여야 함이 원칙이다. 다만 건축법 제11조 제5항 등에서 절차간소화를 위하여 관련 인, 허가 의제제도를 규정하는데, 이로써 건축행정청은 건축법상 허가 발급 여부를 결정하는 과정에서 관련 인, 허가 의제제도의 인, 허가권자와 협의를 거쳐 관련 인, 허가 기준 충족 여부를 함께 심사하게 되고, 이 때 해당 인, 허가의 요건을 충족하는지 여부에 관한 재량판단을 할 수 있게 된다. 그런데 건축법 제11조 제5항 등에는 건설폐기물법상 임시보관장소 설치 가능 여부가 건축허가에 관한 인, 허가 의제 사항으로 열거되어 있지 않다.
② 피고가 내세운 이 사건 처분의 처분사유는 ‘원고에게 건설폐기물법상 건설폐기물 임시보관장소 설치 승인을 해 줄 수 없다’는 내용 위주로 되어 있을 뿐이어서, 이는 건축허가 등의 제한을 직접 정하는 관계법규에 근거한 것이라고 보이지 않는다. [이 사건 처분의 법적 근거를 밝혀 달라는 법원의 석명준비명령에 대하여, 피고는 ‘건축법 제11조, 제2조 제2항, 건설폐기물법 제13조의2, 제2조 제2호, 제21조’라고 답하였으나, 이러한 근거 조항들이 간축허가 등의 제한을 직접 정하는 건축허가 관계법규는 아니다.]
③ 건설폐기물 임시보관장소의 승인은 건설폐기물을 친환경적으로 적절하게 처리하고 그 재활용을 촉진하여 국가 자원을 효율적으로 이용하기 위하여, 적재능력이 작은 차량으로 건설폐기물을 수집하여 적재능력이 큰 차량으로 옮겨 싣기 위한 경우에 한하여 예외적으로 건설폐기물을 수집·운반할 수 있는 장소를 승인하는 것으로서(건설폐기물법 제1조, 제13조의2) 그 목적 및 취지와 기준 등이 건축허가의 그것과는 다르다.
이 사건 건축물의 증축 및 용도변경 후 그곳에 건설폐기물법상 임시보관장소를 승인할 것인지의 문제는 건축물 내의 시설 운영이나 용도에 따른 건축물의 사용 제한에 관한 사항으로 보이고, 건축허가 자체를 제한하여야만 하는 중대한 공익상 필요와 직접 연결된다고 단정하기도 어렵다.
④ 피고는 이 사건 소송 과정에서 임시보관장소의 승인신청을 거부해야 하는 이유에 대하여 주장하고 있을 뿐, 달리 이 사건 처분을 함에 있하여 어떤 중대한 공익상 필요가 있다는 것인지 별다른 주장·증명을 하고 있지 않고 있다(피고가 이 사건에서 비로소 건축허가 신청을 거부하여야 할 중대한 공익상 필요가 있다는 주장을 하고자 하는 것이라고 선해한다 하더라도, 이러한 처분사유의 추가, 변경이 허용될 수 있는지도 의문이다). [건축물의 증축 및 용도변경신청에 대한 허가를 해 놓고, 그 다음 단계에서 그곳에서의 건설폐기물법상 임시보관장소 승인을 해 주지 않는 것보다는, 차라리 건축허가 검토 단계에서 임시보관장소 승인을 할 수 없음을 들어 건축허가를 거부하는 것이 오히려 원고에게 절차적 낭비나 불합리성을 사전에 제거하는 행정이 될 여지가 없지 않기는 하나, 그렇다고 하여 건축허가를 거부할 건축 제한에 관한 법적 근거도 없이 건축허가를 거부하는 행정행위를 적법다고 판단하기는 어렵다.]
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김석범(재판장) 박강균 고승일