판례내용
【원 고】 원고 (소송대리인 변호사 김진오 외 1인)
【피 고】 고양시 일산동구청장
【변론종결】2017. 6. 14.
【주 문】
1. 이 사건 소 중 주위적 청구의 소와 예비적 청구의 소 중 농지법이행강제금 부과처분의 무효확인 청구 부분을 각 각하한다.
2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.
3. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】 주위적 청구취지 : 피고가 2016. 4. 5. 원고에게 한 농지법이행강제금 148,082,000원의 부과처분을 취소한다.
예비적 청구취지 : 피고가 2015. 8. 13. 원고에게 한 농지처분명령 및 2016. 4. 5. 원고에게 한 농지법이행강제금 148,082,000원의 부과처분은 각 무효임을 확인한다.
【이 유】1. 처분의 경위
가. 고양시 일산동구 (주소 생략) 전 1,397㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)는 원고의 소유이다.
나. 피고는 2013년 농지이용실태조사를 한 결과 원고가 이 사건 토지를 농업경영에 이용하지 않고 건축자재 야적 및 사무실 설치 등 타용도로 이용하고 있는 것을 확인하고, 청문절차를 거쳐 2014. 5. 26. 원고에게 농지법 제10조 제1항 제1호, 제2항에 따라 처분의무기간을 같은 날부터 2015. 5. 25.까지(1년)로 정하여 농지처분의무가 있음을 통지하였다.
다. 피고는 2015. 7.경 처분의무 부과농지에 대한 재조사 결과 원고가 정당한 사유 없이 이 사건 토지를 농업경영에 이용하지 않고 있음을 재확인하고, 2015. 8. 13. 원고에 대하여 농지법 제11조 제1항에 따라 2015. 8. 14.부터 2016. 2. 13.까지(6개월) 이 사건 토지를 처분할 것을 명하는 농지처분명령(이하 ‘이 사건 농지처분명령’이라 한다)을 하였다.
라. 원고는 이에 대하여 2015. 9. 10. 이의신청을 하였고, 피고는 원고의 이의신청에 대하여 2015. 9. 15. ‘이 사건 농지처분명령은 적법하므로 이 사건 토지를 처분하여야 한다.’는 내용의 회신을 하였다.
마. 원고는 2015. 10.경 한국농어촌공사에게 농지매수청구를 하였으나 한국농어촌공사는 2015. 10. 16. 원고에게 ‘이 사건 토지는 비닐하우스 및 부지와 주차장(잡석 포설) 부지로 이용 중이며, 전 면적의 약 2/3가 타용도로 전용되어 농지은행사업 업무 지침의 「매수 후 농지로 이용하는 것이 불가능한 농지」에 해당된다’는 이유로 매수불가 통지를 하였고, 원고는 이 사건 농지처분명령의 기한 직전인 2016. 2. 11. 피고에게 이 사건 토지를 원상회복하였다는 내용의 농지원상회복신고서와 당일 한국농어촌공사에게 재청구 한 농지매수청구서를 제출하자 이에 피고는 농지처분명령을 일시 유예하였는데, 한국농어촌공사가 2016. 3. 3. 원고에게 ‘이 사건 토지는 공부상 지목이 밭이지만 일부 비닐하우스 내 지장물(건물) 존치 및 매수청구 농지 일부분이 잡종지(잡석 포설)로 이용되어 있어 「매수 후 농지로 이용하는 것이 불가능한 농지」에 일부분이 해당된다’는 이유로 다시 매수불가통지를 하였다.
바. 이에 피고는 2016. 3. 7. 원고에게 이행강제금부과 사전통지를 하였고 원고 제출의 의견제출서를 검토한 후 2016. 4. 5. 농지법위반을 이유로 한 이행강제금 148,082,000원의 부과처분(이하, ‘이 사건 이행강제금부과처분’이라고 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3 내지 5, 11, 12호증, 을 제1 내지 15호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 소 중 이행강제금부과처분에 대한 소의 적법 여부
농지법 제62조 제1항, 제6항, 제7항에 의하면, 같은 법 제62조 제1항 소정의 이행강제금 부과처분에 불복하는 자는 그 처분의 고지를 받은 날로부터 30일 이내에 당해 부과권자에게 이의를 제기할 수 있고, 이의를 받은 부과권자는 지체 없이 관할법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할법원은 비송사건절차법에 의한 재판을 하도록 규정되어 있는바, 위 농지법 등 관련 규정에 의하면 농지법 제62조 제1항의 규정에 의하여 부과된 이행강제금 부과처분의 당부는 최종적으로 비송사건절차법에 의한 절차에 의하여만 판단되어야 한다고 보아야 할 것이므로, 위와 같은 이행강제금 부과처분은 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수 없기 때문에 행정소송으로써 부과처분의 무효 또는 취소를 구할 수는 없다(대법원 2000. 9. 22. 선고 2000두5722 판결 참조). 따라서 이 사건 소 중 이행강제금부과처분의 취소를 구하는 주위적 청구의 소와 예비적청구의 소 중 이행강제금부과처분의 무효확인을 구하는 청구부분은 부적법하다.
3. 이 사건 농지처분명령의 무효 여부
가. 원고의 주장
이 사건 토지는 택지개발예정지구로 지정되었다가 2013. 8. 14. 해제되면서 그 당시 농림지역, 농업진흥구역으로 다시 변경되었는데 택지개발예정지구로 지정된 토지는 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 거친 농지에 해당하여 농지전용허가의 예외대상이 되고, 원고는 2012. 6.경 비닐하우스 중 일부분 내에 조립식판넬을 설치하여 주거시설용도로 활용하였으며 나머지 부분에는 건축자재를 적치하는 용도로 전용하였는바, 위와 같이 허가의 대상이 아닌 상태에서 적법하게 이 사건 토지를 농지에서 다른 용도로 전용하여 사용하여 왔고 한국농어촌공사가 2차례에 걸쳐 매수불가통지를 하면서 그 사유로 ‘매수 후 농지로 이용하는 것이 불가능한 농지’라고 하고 있는 것을 보더라도 이 사건 토지는 이미 농지법의 적용을 받는 농지가 아니라고 할 것인데 피고가 과도하게 직권을 남용하여 농지임을 전제로 하여 한 이 사건 농지처분명령은 그 하자가 중대하고 명백하여 무효인 처분이다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
갑 제1, 2, 7호증의 각 기재와 고양시장에 대한 사실조회회신에 의하면 이 사건 토지는 농림지역에 속하였는데 위 토지를 포함한 고양시 풍동2지구가 2007. 3. 28. 택지개발예정지구로 지정됨에 따라 도시지역(세부용도지역 미지정) 및 지구단위계획구역으로 지정된 것으로 간주되었다가 2013. 8. 14. 위 지정에서 해제되어 도시지역에서 농림지역으로 환원되었고, 2015. 2. 27. 다시 도시지역(자연녹지지역)으로 변경된 사실은 인정된다.
그러므로 살피건대, 원고가 이 사건 토지를 타 용도로 사용할 당시 농지전용허가를 받을 필요가 있었는지 여부는 별론으로 하고 이 사건의 쟁점은 원고가 이 사건 토지를 농업경영에 사용하지 않고 타 용도로 사용함으로 인하여 이 사건 농지처분명령 당시 농지법의 적용을 받는 농지가 아닌 토지로 변하여 있었는지 여부라 할 것인데, 어떠한 토지가 농지법 제2조 제1호에서 정한 농지에 해당하는지 여부는 공부상의 지목 여하에 불구하고 해당 토지의 사실상의 현상에 따라 가려야 하고, 따라서 그 토지가 공부상 지목이 전으로 되어 있다고 하더라도 농지로서의 현상을 상실하고 그 상실 상태가 일시적인 것이 아니라면 그 토지는 더 이상 농지법에서 말하는 ‘농지’에 해당하지 않는다고 할 것이나(대법원 2009. 4. 16. 선고 2007도6703 전원합의체 판결 등 참조), 농지의 현상을 상실한 상태가 일시적인 것에 불과하여 농지로서의 원상회복이 용이하게 이루어질 수 있다면 그 토지는 여전히 농지법에서 말하는 농지에 해당한다(대법원 2015. 3. 12. 선고 2013도10544 판결 등 참조).
그런데, 앞서 든 각 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 처분명령의 사전절차가 시작된 2014년과 2015년경에는 이 사건 토지상에 경량철골조 비닐하우스가 사무실로 사용되고 있었고 그 외 부분은 벽돌이 적치되어 있었는데 2016년에는 비닐하우스 부분만 남아있고 그 외 부분의 적치물은 모두 사라졌는바, 비닐하우스는 견고한 건축물이 아니라 쇠파이프와 비닐 등으로 이루어져 있어 그 철거가 어렵지 않고 그 외 부분은 잡석이 포설되어 있으나 콘크리트 등으로 포장되어 있는 것이 아니어서 절토 및 복토 등의 행위를 통하여 밭으로의 원상복구가 어렵다고 볼 수 없는 점, 비록 한국농어촌공사에서 매수불가사유로 ‘매수 후 농지로 이용하는 것이 불가능한 농지에 일부분이 해당된다’고 하였지만 이는 원고가 위에서 본 원상복구 행위를 미흡하게 했다는 의미일 뿐 농지로서의 기능을 완전히 상실하였다는 의미로 볼 수는 없는 점, 원고는 이 사건 토지에 대한 농지법 위반행위 형사절차에서 2014. 11. 13. 벌금 200만 원의 약식명령을 받아 그 즈음 위 명령이 확정된 점 등을 종합하면, 원고가 주장하는 바와 같이 이 사건 토지를 타용도로 사용함으로써 농지로서의 현상이 상실된 것으로 볼 여지가 있다고 하더라도 그 현상은 원상복구가 비교적 용이하고 일시적인 것에 불과하다고 보이므로 이 사건 토지는 농지법의 적용대상인 농지에 해당한다고 할 것이고 달리 피고가 과도하게 직권을 남용하였음을 인정할 증거도 없다. 따라서 이에 반하는 원고의 주장은 받아들이지 않는다.
4. 결론
그렇다면, 원고의 이 사건 소 중 주위적 청구의 소와 예비적 청구의 소 중 농지법이행강제금 부과처분의 무효확인 청구 부분은 부적법하여 이를 각 각하하고 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이화용