개발제한구역훼손부담금부과처분취소

【원 고】 한국지역난방공사 (소송대리인 변호사 구자현)

【피 고】 덕양구청장 외 1인 (소송대리인 법무법인 자유로 담당변호사 강태호)

【변론종결】 2004. 9. 6.

【주 문】

1. 원고에 대하여, 피고 덕양구청장이 2004. 3. 4.에 한 340,009,810원의 개발제한구역훼손부담금 및 2004. 4. 27.에 한 986,861,070원의 개발제한구역훼손부담금의 각 부과처분을, 피고 일산구청장이 2004. 4. 29.에 한 408,522,230원의 개발제한구역훼손부담금의 부과처분을 각 취소한다.

2. 소송비용은 피고들의 부담으로 한다.

【청구취지】주문과 같다.

【이 유】 1. 처분의 경위

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑1-1, 2, 3, 갑2-1, 2, 을1-1, 2, 3, 을2-1, 2, 을3-1, 2, 3, 변론 전체의 취지

가. 원고는 집단에너지사업법 제29조에 의하여 설립된 법인으로 전력생산설비인 열병합발전소에서 발전과정 중 부수적으로 발생하는 여열(餘熱)을 이용하여 난방에 필요한 열을 온수의 형태로 생산한 후 지중열배관을 통하여 사용자인 지역주민에게 공급하는 것을 주된 사업으로 하는 집단에너지사업자이다.

나. 원고는 고양시 일산구 백석동 소재 열병합발전소 내에 지역난방을 위한 열생산시설을 갖추고, 일산신도시 일대에 지역난방을 공급하고 있다. 한편, 원고는 고양시 덕양구 화정, 능곡, 행신, 성사지구 일대에 지역난방 공급 및 추가수요가의 잠재수요개발을 위하여, 위 열생산시설로부터 화정지구까지 연결하는 열배관을 지중에 매설하는 공사를 하게 되었는데, 위 열배관 매설공사 구간 중 1972.경 개발제한구역으로 지정된 지역은 관로길이를 기준으로 약 3,011m(덕양1차구간 759m + 덕양2차구간 2,162m)는 덕양구에, 약 702m는 일산구에 각 위치해 있다.

다. 이에 피고 덕양구청장은 원고에 대하여 2004. 3. 4. 340,009,810원, 같은 해 4. 27. 986,861,070원의 각 개발제한구역훼손부담금을 부과하고, 피고 일산구청장은 2004. 4. 29. 원고에 대하여 408,522,230원의 개발제한구역훼손부담금을 부과하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 원고의 위 열배관 매설공사는 토지의 형질변경을 수반하지 아니하므로, 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법 제20조 제1항에 의하여 개발제한구역훼손부담금을 부과할 수 없다.

(2) 법시행령은 개발제한구역훼손부담금의 부과율을 전기공급시설, 가스공급시설, 유류저장 및 송유시설 등의 경우에는 100분의 20으로 하는데 반해, 집단에너지공급시설의 경우에는 100분의 100으로 하고 있는바, 이는 공사의 내용, 개발제한구역의 훼손 정도, 시설의 공익성 등에 차이가 없는 점에 비추어 헌법상 평등원칙에 위배하여 재산권을 과도하게 침해하는 것으로, 위 규정에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.

(3) 피고 덕양구청장은 허가대상토지 중 일부의 공부상 지목이 ‘답’으로 되어 있음에도 개발제한구역 외의 ‘답’이 아닌 ‘도로’에 대한 개별공시지가의 평균치를 기준으로 개발제한부담금을 산정하였으므로, 이는 위법하다.

나. 관련 규정

별지 기재와 같다.

다. 판 단

(1) 토지의 형질변경이 수반되지 않는다는 주장에 대하여

개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법(이하 ‘법’이라 한다) 제20조는 개발제한구역훼손부담금 부과의 대상을 법 제11조 제1항 각 호 외의 부분 단서, 제12조의 규정에 의한 허가를 받은 경우 및 다른 법령의 규정에 의하여 법 제11조 제1항 각 호 외의 부분 단서 등의 규정에 의한 허가가 의제되는 협의를 거친 경우로 하되, 그 허가는 토지의 형질변경허가 또는 토지의 형질변경이 수반되는 허가의 경우에 한하도록 제한하고 있고, 법 제23조는 개발제한부담금 산정기준의 하나로서 허가대상 토지의 면적을 규정하고 있는데, 법시행령 제36조 제1호는 법 제23조 제1항의 규정에 의한 허가대상 토지의 면적은 토지의 형질변경면적으로 하도록 규정하고 있는바, 이러한 규정을 종합하여 보면, 법 제11조의 규정에 의한 허가의 경우라도 토지의 형질변경이 수반되지 않는 경우 이는 개발제한부담금 부과대상이 아니라고 할 것이다.

그런데 위 열배관 매설공사의 경우, 토지를 굴착하여 열배관을 매설한 후 다시 원래의 토지로 복구하였다 하더라도 토지를 굴착하여 그 지하에 열배관을 매설한 이상, 원상 복구 후 단지 외관상 변화가 없다는 이유만으로 토지의 형질변경행위가 없었다고 할 수는 없다 할 것이고, 또한 그렇게 보는 것이 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보함을 목적으로 하는 법의 입법 취지에 부합한다 할 것이다.

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 법시행령이 평등의 원칙에 위배되었다는 주장에 대하여

(가) 개발제한구역훼손부담금 규정의 취지

법은, 국토의계획및이용에관한법률 제38조의 규정에 의한 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위제한, 주민에 대한 지원, 토지의 매수 기타 개발제한구역의 효율적인 관리를 위하여 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 제정되었는데(제1조), 이러한 입법 취지를 달성하기 위하여 건설교통부장관은 개발제한구역의 훼손을 억제하고 개발제한구역의 관리를 위한 재원을 확보하기 위하여 개발제한구역 내에서 토지의 형질을 수반하는 행위를 하는 자에 대하여 개발제한구역훼손부담금을 부과·징수하도록 하고 있다(제20조).

(나) 집단에너지공급시설에 대한 개발제한구역훼손부담금 부과의 근거

법 제23조는 개발제한구역이 소재하고 있는 시·군 또는 자치구의 개발제한구역 외의 동일지목에 대한 개별공시지가의 평균치에서 허가대상 토지의 개별공시지가를 공제한 금액의 100분의 150의 범위 안에서 대통령령이 정하는 비율에 허가대상 토지의 면적을 곱하여 개발제한구역훼손부담금을 산정하도록 규정하고 있으며, 이에 따라 법시행령 제35조 제1항은 [별표 1] 제9호의 공익시설 중 동호 (마)목(전기공급시설)·(사)목(가스공급시설)·(아)목(유류저장 및 송유설비)·(카)목·(서)목 및 (저)목의 시설의 설치를 위한 토지의 형질변경의 경우에는 부과율을 100분의 20으로 하고(제2호), 집단에너지공급시설{위 [별표 1] (라)목}을 포함한 나머지 시설의 설치를 위한 토지의 형질변경의 경우에는 부과율을 100분의 100으로 하고 있다(제3호).

(다) 집단에너지공급시설, 가스공급시설, 송유시설에 관한 규정과 위 열배관 매설공사의 내용 및 방법

[증 거] 갑 제3호증의 1, 2, 3, 갑 제6, 7호증, 갑 제14호증의 1, 2의 각 기재, 변론 전체의 취지

위 열배관 매설공사는 토지를 굴착하여 배관을 지하에 매설한 후 다시 흙을 메워 원래의 토지 상태로 복구하는 것으로, 집단에너지사업법 제21조에 의하면, 산업자원부장관은 집단에너지시설의 설치 및 운용에 필요한 기술기준을 정하여 고시하도록 되어 있고, 이에 따라 산업자원부장관은 2001. 4. 21. 산업자원부 고시 제2001-45호로 ‘집단에너지시설의 기술기준’(갑 제13호증)을 수립·고시하였는데, 그 내용은 열수송관(열배관)을 지하에 매설하는 경우 열수송관이 안정적으로 유지될 수 있도록 열수송관과 지면과 사이에 소정의 최소거리 기준을 두고 있고, 지하의 다른 매설물과 교차하는 경우 소정의 최소간격 기준을 두고 있으며, 경사면에 매설할 경우 충분히 안전한 위치를 확보하도록 하고 있고, 열차선로에 매설하는 경우 수평거리를 유지하는 등의 조치를 하도록 하고 있으며, 하천·수로의 제방에 매설하는 경우 및 하천 횡단매설의 경우에 필요한 안전조치를 하도록 하고 있고, 기타 특수한 환경하에서의 공사시 조치에 관하여 규정하고 있다(제35조 제1호 내지 제6호).

위 규정에 따라 원고의 위 열배관 매설공사는 지하에 지장물이 존재하는지를 사전에 조사한 후, 표준 깊이를 고려하여 굴착작업을 하고 바닥에 일정한 높이로 모래를 깔고 그 위에 열배관을 배열한 후 열배관 상단의 일정부분까지 모래를 채우고 그 위에 굴착해 두었던 흙을 지면까지 덮어 되메우기를 한 후 공사 전의 원상태로 복구하는 방식을 취하고 있는데, 열배관 매설공사의 도급에 있어 입찰참가 자격기준으로 ‘동일(지역난방 열배관) 또는 유사(증기기관, 가스배관, 송유배관) 시공실적 보유업체일 것’을 요구하였다.

한편, 도시가스사업법 제12조 제2항에 의하면, 가스공급시설의 시공자는 산업자원부령이 정하는 시설기준 및 기술기준에 적합하도록 시공·관리하도록 되어 있고, 이에 따라 같은 법시행규칙 제17조 제1, 2호 및 [별표 5, 6]은 가스도매사업자(한국가스공사)와 일반도시가스사업자(가스소매업자로서 도시가스회사)가 준수하여야 할 ‘가스도매사업의 가스공급시설의 시설기준 및 기술기준’ 및 ‘일반도시가스사업의 가스공급시설의 시설기준 및 기술기준’을 각 규정하고 있으며, 송유관안전관리법 제3조 제2항에 의하면, 송유관 설치공사를 하는 자는 산업자원부령이 정하는 기술기준을 따르도록 되어 있고, 이에 따라 같은법시행규칙 제5조 제1호 및 [별표 2]는 ‘송유관 설치공사의 일반기술기준’을 규정하고 있는데, 위 ‘가스도매사업의 가스공급시설의 시설기준 및 기술기준’(3. 다. 배관의 설치 부분) 및 ‘일반도시가스사업의 가스공급시설의 시설기준 및 기술기준’(8. 가. 배관)과 위 ‘송유관 설치공사의 일반기술기준’(2. 차. 매설방식 부분)도 매설의 깊이, 주위 건조물들과의 거리, 도로·철로·하천 매설시 매설의 깊이 및 위치 등에 관하여 규정하고 있다. 이러한 규정에 따라 한국가스공사는 2003. 5.경 ‘대구 - 통영 간 주배관 건설공사’를 시행하면서 가스수송관의 지하매설 역시 위와 같은 원고의 열배관공사와 동일한 내용의 공정으로 시공한 적이 있다.

(라) 집단에너지공급시설의 공익성

[증 거] 갑 제4, 5, 16호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

지역난방은 전력생산을 위한 발전소의 가동으로 인하여 부득이 발생하는 부산물인 여열(내지 폐열)을 이용하여 온수를 생산한 후 이를 열배관을 통하여 사용자인 주민에게 공급하는 방식으로, 이를 규율하는 집단에너지사업법은 집단에너지 공급의 확대를 통하여 기후변화에관한국제연합기본협약에 능동적으로 대응하고 에너지절약 및 국민생활의 편익증진을 도모하기 위하여 제정되었는바(제1조), 산업자원부장관은 이러한 목적을 수행하기 위하여 5년마다 집단에너지공급기본계획을 수립하여 이를 공고하여야 하도록 규정하고 있는데(제3조), 이에 따라 산업자원부장관은 에너지경제연구원의 연구분석결과를 기초로 2002. 12. 산업자원부 공고 제2002-240호로 ‘집단에너지공급기본계획’(갑 제16호증)을 수립·공고하였다.

위 ‘집단에너지공급기본계획’에 의하면, 집단에너지공급으로 인한 에너지이용효율 향상으로 1995. 이후 총 850만 TOE(Ton of Oil Equivalent ; 원유 1t당 열량으로 전기 4,000kwh에 해당)의 에너지절감 효과(연평균 26.2%)를 이루었고, 연료사용량 감소 및 집중적인 환경관리에 의한 대기환경개선으로 1995. 이후 SOx(황산화물), NOx(질소산화물), 분진을 연평균 34% 저감시켰으며, 미이용 에너지의 활용(쓰레기소각장의 소각열, 난지도 매립가스의 활용 등)으로 연료다원화에 의해 석유의존도를 감소시켰고, 한편 향후 2006. 기준 주택·건물의 지역냉난방으로 약 1,405,000TOE(절감률 39%)의, 산업단지 열병합발전으로 약 2,347TOE(절감률 25%)의, 새로운 방식인 CES사업(Comunity Energy Supply System ; 구역형 집단에너지사업)으로 약 1,321TOE(절감률 6.7%)의 에너지절감 효과를 기대하고 있고, 2006. 기준 주택·건물의 지역냉난방으로 CO₂3,421,000t, SOx, NOx, 분진 1,388t의, 산업단지 열병합발전으로 CO₂1,418,000t, SOx, NOx, 분진 48,853t의, CES사업으로 CO₂2,100t/년, SOx, NOx, 분진 9.0t의 대기환경개선 효과를 기대하고 있다.

(마) 위 집단에너지공급시설과 전기공급시설, 가스공급시설, 송유설비의 비교 및 부과율의 차이가 합리적 차별에 해당하는지 여부

법시행령에서 개발제한구역훼손부담금의 부과율을 전기공급시설, 가스공급시설, 송유설비의 경우 100분의 20으로, 집단에너지공급시설의 경우 100분의 100으로 각 규정하고 있는 점은 위에서 본 바와 같은바, 위와 같이 부과율에 차등을 두는 것이 합리적인 이유가 있는지에 관하여 본다.

위와 같이 열배관 매설공사와 각 시설물들의 매설공사는 모두 배관이 매설될 위치의 토지를 필요한 깊이만큼 굴착하여 해당 배관을 매설한 후 다시 흙을 덮어 원래의 토지의 상태로 복구하는 것을 내용으로 하고 있고 공사입찰에 있어서도 같은 내용의 공사로 취급하고 있다는 점에서 열배관, 가스관, 송유관의 기술적인 측면의 규제내용, 공사의 내용 및 방법, 개발제한구역의 훼손 정도 등은 동일하거나 유사하다.

또한, 집단에너지공급시설인 열배관을 통한 열의 공급은 전기배선을 통한 전력의 공급, 가스배관을 통한 LNG의 공급, 송유관을 통한 유류의 공급 등과 마찬가지로 모두 다수의 사용자에게 에너지를 공급하여 생활편의를 충족시켜 주는 역할을 하는 것으로, 공급목적, 내용, 대상, 효과 등의 측면에 비추어 볼 때, 그 공익성의 정도에 있어서도 위 전기공급시설, 가스공급시설, 송유시설과 동일하거나 유사하다고 할 수 있다.

나아가 도로법 제43조 제2항, 같은법시행령 제26조의2 제1항, [별표 2]에 의하면, 도로점용료의 산정·부과 및 감면에 있어서 송열관(위 열배관)을 가스관, 전기관, 송유관과 동일하게 취급하면서 감액 비율을 모두 2분의 1로 하고 있고, 도로법 제64조, 제67조 및 고양시도로복구원인자부담금및도로손괴자부담금징수조례 제3조 제3항, [별표 1]에 의하면, 원인자부담금 및 손궤자부담금의 산정에 있어서도 지하에 매설된 배관의 종류에 차이를 두지 않고 있으며, 하천법 제38조 제1항, 제5항, 제39조 및 경기도하천점용료및사용료징수조례 제2조 제1항, [별표 1], 2004. 4. 3. 건설교통부 공고 제2004-86호로 입법예고된 하천법시행령(갑제17호증) 제30조 제2항에 의하면, 하천점용료의 산정·부과에 관로의 종류에 차이를 두지 않고 감면비율도 2분의 1로 동일하게 규정하고 있는바, 위와 같이 도로점용료, 원인자부담금 및 손궤자부담금, 하천점용료의 산정·부과 및 감면에 있어서 위 열배관과 가스관, 전기관, 송유관에 차이를 두지 않고 있는 등 각종 행정법규에서는 집단에너지공급시설을 전기공급시설, 가스공급시설, 송유설비와 동일한 기준으로 규정하고 있다.

(바) 소 결

그렇다면 수송되는 물질이나 공급받는 수요자가 다소 다르다는 점을 감안하더라도{피고들은 배관으로 수송되는 물질이 온수로서 주위에 열을 발산한다는 점에서 차등을 두어야 한다고 주장하나 배관에 대한 적절한 보온조치를 취할 경우(위 ‘집단에너지시설의 기술기준’ 제26조, 제27조, 제28조) 그 차이는 극히 적을 것이다.} 100분의 20의 부과율인 전기공급시설, 가스공급시설, 송유설비 등과는 달리 집단에너지공급시설에 대하여는 100분의 100의 부과율을 적용하도록 규정한 법시행령 제35조 제1항 제3호는 합리적인 근거 없이 각 시설물 사이의 부과율에 차등을 둠으로써 헌법상 평등의 원칙에 위배하였다 할 것이므로 이는 무효이고{피고 일산구청장은, 건설교통부장관이 2001. 6. 7. 건설교통부 공고 제2001-169호로 ‘개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법시행령(안)’을 입법예고한 바 있는데, 원고가 이에 대하여 의견이나 이의를 제기한 적이 없다고 주장하나, 위와 같은 사정은 부과율의 차등을 합리화시킬 수 있는 것이 아니다.}, 이에 근거한 이 사건 처분 또한 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다.

3. 결 론

따라서 원고의 청구를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 한호형(재판장) 곽부규 서현석