동물원불허가처분취소청구

【원 고】 원고 (소송대리인 법무법인 정우 담당변호사 심규명)

【피 고】 울산광역시장 (소송대리인 법무법인 우린 담당변호사 이채영)

【변론종결】2026. 3. 12.

【주 문】

1. 원고의 청구를 기각한다.

2 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】 피고가 2025. 1. 22. 원고에 대하여 한 동물원 불허가처분을 취소한다.

【이 유】 1. 처분의 경위

가. 원고는 2024. 8. 28. 피고에게 울산 북구 (이하 주소 생략), (건물명 생략) 타워 8층에서 ‘(상호 생략)’라는 상호로 동물원(이하 ‘이 사건 동물원’이라 한다)을 운영하기 위한 허가를 신청하였다.

나. 피고는 2024. 9. 13. 원고에게 동물원 및 수족관의 관리에 관한 법률(이하 ‘동물원수족관법’이라 한다) 및 관련 법률의 저촉 여부를 검토하여 확인된 보완사항을 보완할 것을 요청하였고, 이에 원고는 2024. 9. 23. 보완서류를 제출하였다.

다. 피고는 2024. 11. 1. 원고에게 2차로 허가신청서류를 보완할 것을 요청하였고, 이에 원고는 2024. 11. 5. 2차 보완서류를 제출하였다.

라. 피고는 2024. 11. 20. 원고에게 3차로 허가신청서류를 보완할 것을 요청하여, 원고는 2024. 11. 22. 3차 보완서류를 제출하였다.

마. 피고는 2024. 11. 27. 원고에게 동물원 허가신청에 따른 현장조사가 2024. 12. 9.부터 이틀간 진행된다고 통지하였고, 위 일자에 위 통지에 따른 현장조사가 진행되었다.

바. 피고는 2024. 12. 13. 원고에게 위 현장조사 결과에 따른 허가신청서류를 보완할 것을 요청하여(이하 ‘피고의 4차 보완요청’이라 한다), 원고는 2024. 12. 26. 4차 보완서류를 제출하였다.

사. 피고는 2025. 1. 22. "동물복지 평가 및 복지 개선을 위한 계획 미흡 등 제출서류 내용이 부실(복지실태 평가 결과에 따라 복지 개선을 위한 계획이 부재함)하며, 근본적으로 동물들에게 자연채광이 안 되는 시설로 야외방사장 이동으로 인한 동물 스트레스 가중(보유동물 생태적 특성에 맞는 바닥 재질 등 사육시설 불충분 및 주행성 포유류에게 적절한 자연채광을 개별동물 모두가 접근 가능하도록 주기적으로 제공하기 어려움) 등 동물복지 저하 우려가 있으며, 미흡한 사항에 대하여 단기간 내 보완이 불가할 것으로 판단됨."이라는 이유로 원고의 이 사건 동물원 운영을 불허하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 14호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 절차상의 하자

1) 피고는 동물원수족관법에 따른 동물원 운영을 위한 허가 처분의 기준을 미리 공표하지 않아 행정절차법 제20조 제1항의 처분기준의 설정 및 공표 의무를 위반하였고, 현장조사 과정에서 검사관이 원고의 야외방사장 차양막 평가기준에 대한 질문에 답을 하지 않아 행정절차법 제20조 제3항의 설명의무를 위반하였다.

2) 피고는 이 사건 처분을 하면서 처분의 근거 법령과 이유를 구체적으로 적시하지 않아 행정절차법 제23조 제1항의 처분의 이유제시 의무를 위반하였다.

나. 실체상의 하자

동물원수족관법 제8조에 따른 동물원 운영 허가는 신청인이 위 법 및 동물원 및 수족관의 관리에 관한 법률 시행령(이하 ‘동물원수족관법 시행령’이라 한다)이 정하고 있는 허가 요건을 구비하여 신청을 하는 경우 행정청이 공익과의 형량을 통해서 허가 처분을 하게 되는 기속재량행위의 성질을 가지고 있다. 동물원수족관법 시행령 제9조 제5항에 따라 고시가 제정되었다면 위 고시에 따라 위 허가 요건이 구비되었는지를 판단할 수 있지만, 위 법 및 시행령에서 정하고 있지 않은 ‘동물원 허가·관리 업무처리지침’, ‘동물원 검사관 업무처리지침’(이하 ‘동물원 허가 지침’이라 한다) 및 ‘동물원 관리·사육 표준 매뉴얼(이하 ‘동물원 관리 지침’이라 한다)’은 행정청 내부의 지침에 불과하여 이를 기준으로 허가 요건의 충족 여부를 판단할 수는 없다.

위와 같은 이 사건 처분의 성질 및 허가 요건 충족에 대한 판단 기준에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 아래와 같은 사유가 있어 위법하다.

1) 아래와 같은 사정에 비추어 보면 피고의 4차 보완요청에 따른 보완이 모두 이루어져 이 사건 동물원은 동물원수족관법에 따른 허가 요건을 모두 충족하였다.

① 야외방사장에 일반인의 출입을 금지하고, 하네스를 이용하여 동물들이 방사장을 탐색할 수 있도록 하였으므로 보유동물의 복지 증진 계획이 부재하다는 이 사건 처분의 사유가 존재하지 않는다.

② 동물원수족관법 시행령에서 ‘자연채광을 주기적으로 제공할 것’이라고만 허가 요건을 규정하고 있어, 사육장소에 항상 자연채광이 이루어지지 않고 채광을 위한 이동과정에서 동물이 스트레스를 받는다는 사정을 들어 위 요건이 충족되지 않았다고 볼 수 없다.

③ 원고는 알파카의 사육을 포기하여 ‘보유동물의 생태적 특성에 따른 바닥 재질의 미제공’이라는 사유가 존재하지 않고, 토끼와 프레리독에게도 땅을 팔 수 있는 공간을 보완 제공하였으므로 ‘사육시설 불충분’이라는 사유도 존재하지 않는다.

④ 피고는 추가 현장조사 또는 보완요청이 가능함에도 ‘단기간 내 보완이 불가할 것’이라고 판단하였다.

2) 피고가 허가 요건을 보완하는 것을 조건으로 하는 허가를 할 수 있었음에도 이와 같은 처분을 하지 않았고, 원고가 이 사건 동물원의 개원준비 및 허가 요건 보완을 위해서 막대한 비용을 지출하는 손해를 입었으므로 이 사건 처분은 비례성 원칙을 위반하였다.

3) 피고가 4차례에 걸친 보완요청을 하여 원고는 위 요청에 성실히 응하면서 피고가 허가 처분을 할 것이라고 신뢰하였으므로, 위 신뢰에 반하는 이 사건 처분은 신뢰보호원칙을 위반하였다.

4) 피고는 2024. 8. 2. 원고와 유사한 서류를 구비하여 동물원 운영 허가를 신청한 주식회사 ○○○에는 허가 처분을 하였으나, 원고에게는 이 사건 처분을 하여 평등원칙을 위반하였다.

3. 관련 법령

별지 기재와 같다.

4. 판단

가. 절차상 하자의 존부

1) 처분기준 설정·공표 및 설명의무 위반 여부

행정절차법 제20조 제1항은 ‘행정청은 필요한 처분기준을 당해 처분의 성질에 비추어 될 수 있는 한 구체적으로 정하여 공표하여야 한다.’고 규정하고 있는데, 이러한 처분기준의 설정·공표제도는 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하여 행정의 투명성과 예측가능성을 보장하려는 데 그 취지가 있으므로, 행정청은 당해 처분의 성질이 허락하는 한 최대한 구체적으로 처분기준을 설정·공표하여야 할 의무가 있고, 다만 처분의 근거가 되는 법령에서 이미 처분기준에 관하여 구체적으로 규정하고 있는 때에는 다시 이를 설정·공표할 의무가 없다고 보아야 한다(대법원 2011. 8. 25. 선고 2008두5148 판결 등 참조).

동물원수족관법 제8조 제1항은 동물원 운영을 위한 허가를 받기 위해 필요한 요건을 명시하고 있고, 동법 시행령 제9조 제1항에 따른 [별표 1]은 위 요건을 구체화하여 제시하고 있으며, 기후에너지환경부는 위 허가와 관련하여 ‘동물원 허가 지침’을 마련하여 법령에서 정한 허가 요건을 더욱 구체적으로 설명하고 있다. 이에 따르면 동물원을 운영하고자 하는 자는 허가를 받기 위해서 구체적으로 어떠한 요건이 필요한지에 대해서 인식할 수 있으므로 피고가 행정절차법 제20조 제1항에서 요구한 처분기준의 설정·공표 의무를 위반한 것으로 보기 어렵다.

또한 원고의 야외방사장 차양막 평가기준에 관한 질문은 ‘공표된 처분기준이 명확하지 않아 이에 대한 해석을 요청하는 경우’라고 볼 수 없고, 나아가 동물원 허가 지침에서 ‘현장조사 중 개별 컨설팅은 금지되고 허가 요건만을 심사하여야 한다.’라고 규정하고 있는 점에 비추어 보더라도 피고가 행정절차법 제20조 제3항을 위반하였다고 인정하기 어렵다.

따라서 이 부분 원고의 주장은 모두 이유 없다.

2) 처분의 근거 및 이유제시 의무 위반 여부

행정청이 처분을 할 때에는 원칙적으로 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다(행정절차법 제23조 제1항). 이와 같이 행정절차법령에서 처분의 근거 및 이유제시 등을 요구하는 취지는 행정청의 자의적 결정을 배제하고, 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하려는 것이므로, 처분을 하면서 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 이유를 제시한 경우에는 처분의 근거와 이유를 구체적으로 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하다고 볼 수 없다. 이때 ‘이유를 제시한 경우’는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지의 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우를 뜻한다(대법원 2014. 9. 4. 선고 2012두12570 판결, 대법원 2019. 1. 31. 선고 2016두64975 판결 등 참조).

피고가 2025. 1. 22. 원고에게 ‘민원서류 처리결과 [불허] 통보서(갑 제14호증)’라는 제목으로 ‘이 사건 처분이 동물원수족관법 등에 따른 현장조사 및 보완자료 검토에 따라 이루어졌다.’는 취지를 기재하여 근거 법률을 적시하였고, 처분의 경위에서 본 것처럼 이 사건 처분을 하게 된 구체적인 이유도 기재하였으므로 처분의 근거 규정 및 이유가 기재되지 않았다고 보기는 어렵다. 또한 이 사건 처분은 피고의 허가 요건 보완요청에 따른 원고의 보완이 불충분하다고 보아 이루어진 것인데, 위 통보서에 기재된 사유와 피고가 보완요청을 한 사항을 비교 대조하면 피고가 허가 요건이 충족되지 않았다고 판단한 사항을 파악할 수 있으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

나. 실체상 하자의 존부

1) 이 사건 처분의 법적 성격

구 동물원 및 수족관의 관리에 관한 법률(2022. 12. 13. 법률 제19086호로 개정되기 전의 것)은 ‘동물원에 있는 야생동물 등을 보전·연구하고 그 생태와 습성에 대한 올바른 정보를 국민에게 제공하여 생물다양성 보전에 기여함’을 그 목적으로 하고 있었으나(제1조), 현행 동물원수족관법은 위 목적 외에도 ‘보유동물의 복지 증진 및 생물다양성 보전을 통해 생명존중의 가치구현’도 그 목적으로 명시하고 있다(제1조). 이는 동물을 소유 및 관리의 대상으로만 보던 관점에서 벗어나 인간과 공존하는 생명체로 존중할 것을 요구하는 것이다.

위 구 동물원수족관법이 개정되면서 동물원 운영업은 동물복지의 개선을 위해서 등록제에서 허가제로 바뀌었는바, 동물원을 운영하려는 자는 법에서 정하는 사항에 대하여 요건을 갖추어 허가를 받아야 하고, 허가권자는 위 허가 요건이 충족되었는지를 적절하게 심사하기 위해서 동물의 생태 및 동물복지 분야의 전문가인 검사관에 의한 현장조사를 실시할 수 있다(동물원수족관법 제8조).

동물원수족관법은 동물원 운영 허가제 외에도 국가와 지방자치단체의 책무로 ‘동물원의 적정 전시문화 조성을 통한 보유동물의 복지 증진 및 국민의 생물다양성 보전 의식 함양을 위하여 필요한 시책을 수립·시행할 것’을 규정하고 있으며(제3조), 국가가 보유동물의 복지실태를 포함한 동물원의 현황에 대한 실태조사와 평가를 할 것도 규정하고 있다(제6조).

위와 같은 동물원수족관법의 입법 취지, 허가제 도입의 경위, 허가 절차와 위 법이 국가와 지방자치단체에 부과하고 있는 의무 등에 비추어 보면 행정청은 동물원 운영 허가 요건이 충족되었는지를 판단함에 있어 동물복지의 확보를 중요한 기준으로 고려하여야 하고, 위와 같은 판단에 관해서는 행정청의 광범위한 재량권이 인정되므로, 이 사건 처분의 법률적 성질은 재량행위라고 보아야 한다. 위와 같은 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있고(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 참조), 위 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 사정은 그 처분의 효력을 다투는 자가 주장·증명하여야 한다(대법원 2016. 10. 27. 선고 2015두41579 판결 참조).

2) 동물원 허가 및 관리 지침의 효력

기후에너지환경부는 동물원 운영을 위한 허가 요건을 구체화하고 그 절차를 안내하기 위해서 동물원 허가 지침을, 동물원에서 사육하는 동물들의 사육 및 복지 기준을 안내하기 위해서 동물원 관리 지침을 각각 제정하였고, 위 지침들은 모두 행정규칙의 성질을 가지고 있으므로 대외적인 구속력을 가지지 않는다. 그러나 앞서 본 것처럼 동물원수족관법에 따른 동물원 운영을 위한 허가는 행정청의 재량에 속하는 사항이고, 위 지침들은 위 재량권을 적정하게 행사하기 위하여 마련한 기준으로 그 규정 내용이 문언의 한계를 벗어나거나 객관적 합리성을 결여하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 법원은 이를 존중하는 것이 바람직하다(대법원 2019. 1. 10. 선고 2017두43319 판결 등 참조).

그런데 이 사건에서 위 지침들이 문언의 한계를 벗어나거나 객관적인 합리성을 결여하였다는 특별한 사정을 인정할 별다른 근거가 없으므로(원고가 이와 같은 주장을 하고 있는 것도 아니다), 행정청이 동물원수족관법에 따른 동물원 운영 허가 요건의 구비 여부를 판단함에 있어 위 지침들을 하나의 기준으로 삼을 수 있다고 봄이 타당하다.

3) 이 사건 처분의 위법성

앞서 든 증거들, 을 제2, 3, 8호증의 각 기재, 이 법원에 현저한 사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 아래와 같은 사실 및 사정을 종합하면, 원고가 제출한 증거들만으로는 원고가 동물원 운영을 위한 허가 요건을 충족하였다거나 이 사건 처분이 형평이나 비례의 원칙 등에 뚜렷하게 배치된다는 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 동물원수족관법 제8조 제5항은 ‘허가 요건 충족 여부 검토를 위해 필요한 경우 현장조사를 실시할 수 있다.’고 규정하고 있고, 위와 같은 현장조사는 동물의 생태 및 동물복지 등과 관련된 분야의 경력 또는 학력이 있는 전문가를 검사관으로 위촉하여 진행된다(동물원수족관법 제12조). 위 규정에 따라 피고는 수의, 동물복지, 동물관리 분야의 각 전문가들을 검사관으로 선정하여 이 사건 동물원에 대한 현장조사를 진행하였고, 위 검사관들은 위 현장조사 결과에 따른 보완사항에 대해서도 추가 검토를 한 후 ‘동물원 허가 부적정’이라는 종합의견을 제시하였는바, 위 검사관들의 현장조사 절차와 결과가 경험칙에 반하거나 합리성이 없는 등 현저한 잘못이 없는 한 존중되어야 하는데, 위 검사관들의 조사 과정이나 결과에 현저한 잘못이 있었다고 볼 만한 사정이 없다.

② 피고의 ‘야외방사장 이용 중 동물복지 저하의 우려가 있으므로 이를 보완하여야 한다.’는 보완요청에 따라 원고는 일반인의 야외방사장 출입을 금지하였으나, 이 사건 동물원의 실내 사육장 배치에 따르면 사육장에서 야외방사장으로 바로 이어지는 별도의 통로가 없어 야외방사장을 이용하는 동물들은 사육사와 함께 관람객 이용 구역을 통해서 이동하여야 하고, 이 과정에서 동물들이 관람객과 접촉할 수 있는 우려는 해소되지 않았으므로 야외방사장의 운영과 관련하여 복지 증진 계획이 적절히 수립되었다고 보기는 어렵다.

③ 동물원수족관법 시행령 제9조 제1항 [별표 1]의 ‘동물원 및 수족관의 허가 요건’에 따르면 ‘주행성 포유류는 자연채광을 주기적으로 제공할 것’이라고 규정하고 있으나, 보유동물의 복지 증진이라는 동물원수족관법의 입법 목적을 고려하면 동물에게 단순히 자연채광이 제공되는 것으로 충분하지는 않고 채광의 정도와 방식이 동물의 서식환경에 비추어 적절한 것이어야 한다. 그러나 이 사건 동물원의 경우 동물이 자연채광을 받을 수 있는 야외방사장이 각 사육장과 분리되어 있어 사육사가 자연채광을 위해 일시적으로 동물의 자유로운 활동을 제약한 후 사육장에서 야외방사장으로 이동시킬 수밖에 없고, 그 과정에서 동물이 필연적으로 스트레스를 받게 될 것으로 보여 위 요건이 충족되었다고 인정하기는 어렵다.

④ 동물원 관리 지침에 따르면 땅을 팔 수 있는 연출이 필요한 동물은 토끼와 프레리독 외에도 사막여우가 있음에도 사막여우의 사육장에 이와 같은 연출이 이루어지지 않았다.

⑤ 동물원 허가 지침은 ‘경미한 허가 요건의 불비가 있고, 단시간 내에 보완이 가능한 경우에 조건부 허가 처분을 할 수 있다.’고 정하고 있는데, 검사관이 피고의 4차 보완요청에 따른 보완서류를 검토한 후 ‘원고가 허가 요건을 구비하지 못하였고, 이를 단기간 내에 보완하지 못할 것’이라는 의견을 제시하였는바, 앞서 본 것과 같이 검사관의 현장조사 절차 등에 현저한 잘못이 없는 이상, 그와 같은 의견은 존중되어야 할 필요가 있다. 나아가 동물원수족관법 시행령 제10조 제4항은 추가 현장조사의 진행 여부를 행정청의 재량으로 규정하고 있어 추가 현장조사 없이 이 사건 처분을 한 행정청의 판단이 불합리하다고 보이지 않는다.

⑥ 동물원수족관법이 동물원 운영과 관련하여 허가제를 둔 취지는 허가 요건을 구비한 경우에만 동물원 운영 허가가 가능하다는 것으로, 이와 같은 허가제의 취지를 고려하면 신청인의 직업의 자유나 경제적 불이익과의 교량을 통해서 허가 요건을 완화하여 해석하거나 허가 요건의 충족 여부를 다르게 판단할 수 없다.

⑦ 피고가 원고에게 수차례 허가 요건에 대한 보완요청을 하였다고 하더라도 이는 원고가 허가 요건을 보완하지 않을 경우 허가가 이루어지지 않을 것이라고 안내한 것에 불과하고, 이를 들어 피고가 원고에게 어떠한 신뢰를 부여하였다고 보기는 어렵다.

⑧ 주식회사 ○○○가 피고로부터 동물원 운영 허가를 받은 것으로 보이나, 이 사건 동물원의 시설 명세, 보유동물, 운영방식 등이 허가를 받은 동물원과 동일하다고 단정할 수 없어 이 사건 처분이 평등원칙에 반한다고 단정할 수 없다.

5. 결론

원고의 청구는 이유 없어 이를 기각한다.

판사 송재윤(재판장) 이충원 전정우