산지전용허가복구설계승인신청반려처분취소

【원 고】

【피 고】 용인시장

【변론종결】2015. 7. 15.

【주 문】

1. 원고들의 청구를 각 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

【청구취지】 피고가 2013. 10. 29. 원고들에 대하여 한 각 산지전용허가 복구설계승인신청 반려처분을 각 취소한다.

【이 유】1. 처분의 경위

가. 산림형질변경허가

1) 원고 1은 2001. 7. 4. 용인시 (주소 1 생략) 임야 중 1,315㎡(이후 행정구역 명칭변경과 분할을 거쳐 ‘용인시 기흥구 (주소 2 생략) 임야 1,237㎡’와 ‘용인시 기흥구 (주소 3 생략) 임야 78㎡’가 되었다. 이하 위 토지들을 ‘이 사건 제1토지’라 한다)에 대하여 구 산림법(2002. 12. 30. 법률 제6841호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산림법’이라 한다) 제90조에 따라 연립주택부지를 형질변경목적으로 하여 산림형질변경허가(기간: 2001. 7. 4. ~ 2002. 7. 3.)를 받았다.

2) 원고 2는 2002. 2. 25. 용인시 (주소 1 생략) 및 (주소 4 생략) 임야 중 757㎡(이하 ‘이 사건 제2토지’라 하고, ‘이 사건 제1토지’와 통칭하여 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 구 산림법 제90조에 따라 일반주택 및 창고부지를 형질변경목적으로 하여 산림형질변경허가(기간: 2002. 2. 25. ~ 2003. 2. 24.)를 받았다(2003. 1. 1. 산지관리법이 시행되면서 구 산림법에 따른 산림형질변경허가는 ‘산지전용허가’로 변경되었는바, 이하 원고 1이 받은 산림형질변경허가와 원고 2가 받은 산림형질변경허가를 통칭하여 ‘이 사건 각 산지전용허가’라 한다).

나. 건축허가

1) 원고 1은 2009. 6. 10. 이 사건 제1토지 지상에 연면적 192.71㎡로 하여 경량철골조(지상1층)의 단독주택 및 철근콘크리트구조(지하1층)의 창고를 신축하는 내용의 건축허가를 받았다.

2) 원고 2는 2009. 6. 10. 이 사건 토지 지상에 연면적 165.21㎡로 하여 경량철골조(지상1층)의 단독주택 및 철근콘크리트구조(지하1층)의 창고를 신축하는 내용의 건축허가(이하 원고 1이 받은 건축허가와 합하여 ‘이 사건 건축허가’라 한다)를 받았다.

다. 허가기간 연장 및 허가취소 유보 등

1) 원고들은 세 차례에 걸쳐 이 사건 각 산지전용허가의 허가기간 연장을 신청하였고, 피고는 그 신청을 모두 받아들여 원고 1의 경우 2005. 7. 3.까지, 원고 2의 경우 2006. 1. 24.까지 허가기간을 연장하여 주었다.

2) 피고는 2008. 4. 7.경 원고들에 대한 이 사건 각 산지전용허가 취소를 위한 청문을 개최하였으나 2008. 12. 30.까지 목적사업을 완료하겠다는 원고들의 의견을 받아들여 더 이상 취소절차를 진행하지 아니하였고, 2010. 3. 5.경 다시 이 사건 각 산지전용허가 취소를 위한 청문을 개최하였으나 2010. 10. 30.까지 목적사업을 완료하겠다는 원고들의 의견을 받아들여 취소절차를 진행하지 아니하였다.

3) 피고는 2012. 7. 11.경 원고들에게, 2013. 5. 30.까지 목적사업을 완료하고 그 기간 내 복구준공검사를 받지 아니하면 허가 취소할 것임을 통지하면서 이 사건 각 산지전용허가의 취소를 유보하였다.

4) 피고는 2013. 7. 1.경 원고들에게 이 사건 각 산지전용허가의 허가기간이 만료되었음을 이유로, 2013. 8. 30.까지 복구설계서를 제출하여 승인을 받고 2013. 10. 31.까지 복구설계서 승인 내역대로 복구공사를 완료하여 복구준공검사를 받을 것을 통지하였다.

라. 복구설계승인신청 및 반려처분

1) 원고들은 2013. 10. 중순경 구 산지관리법(2014. 3. 24. 법률 제12513호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산지관리법’이라 한다) 제39조 및 제40조에 따라 피고에게 주택 및 창고부지조성 목적사업 완료에 따른 복구설계서를 제출하고 그 승인을 각 신청하였다(이하 ‘이 사건 각 신청’이라 한다).

2) 피고는 2013. 10. 29. 원고들에게, ‘이 사건 토지는 기간만료로 산지전용허가 효력이 상실되어 산림으로 원상복구 할 대상지로서, 목적사업(단독주택 / 주택 및 창고) 완료에 따른 복구설계승인 신청 대상이 아니라 구 산지관리법 제39조 제1항 규정에 따라 산지전용기간 만료에 따른 산림복구 목적의 원상복구설계승인 신청 대상’이라는 이유로 이 사건 각 신청을 반려하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 8호증(각 가지번호 포함), 을 제1 내지 6, 15 내지 18, 21호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

1) 이 사건 토지는 공부상 지목이 임야로 되어 있기는 하나, 1960년대부터 그 지상에 가옥이 축조되어 있는 등 이 사건 각 산지전용허가 당시 이미 그 형질이 대지로 변경되어 있는 상태였고, 또한 원고들은 2002.경 이 사건 각 산지전용허가 목적에 따라 주택 및 창고 신축공사를 완료하였고 현재까지 위 주택에서 거주하고 있는바, 이 사건 토지는 산지로서의 현상을 완전히 상실하여 구 산림법 또는 구 산지관리법 등에서 말하는 산림 또는 산지에 해당하지 않는다고 할 것이다. 그럼에도 피고는 이 사건 토지가 산지관리법상의 산지임을 전제로 산지복구의무가 있다고 보아 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 위법하다.

2) 이 사건 각 산지전용허가의 목적사업은 주택 및 창고부지 조성사업인데, 원고들은 피고가 2002. 11.경 공사중지명령을 하기 전 이미 이 사건 토지 위에 주택 및 창고 신축공사를 완료하였고, 이 사건 각 산지전용허가와 이 사건 건축허가는 전혀 별개의 것이므로, 위 주택 및 창고에 대한 사용승인 및 착공신고 등을 받지 못하였다 하더라도 이 사건 각 산림형질변경허가의 목적사업은 완료되었다 할 것이다. 따라서 목적사업이 완료되지 않았음을 전제로 하여 그 허가기간 만료를 이유로 원고들의 복구설계승인신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다.

3) 가사 이 사건 각 산지전용허가의 목적사업이 완료되지 못하였다고 보더라도, 피고의 귀책으로 인하여 이 사건 건축허가에서 요구하고 있는 진입도로의 개설이 불가능해짐에 따라 이 사건 건축허가에 따른 공사가 진행되지 않은 것이고, 구 산지관리법 제39조 등 관련 규정에서 산지복구를 요구하는 취지에 비추어 볼 때 토사 유출 등의 우려가 없는 이 사건 토지에 대해서도 산지복구의무를 부과하고 있는 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

4) 게다가 구 산지관리법 제39조 제3항, 구 산지관리법 시행령(2014. 3. 11. 대통령령 제25249호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산지관리법 시행령’이라 한다) 제47조 제3호에 의하면, 지목변경을 목적으로 산지전용한 지역으로서 절토·성토 비탈면 등 복구할 대상지가 없는 경우에 해당하면 복구의무가 면제되는데, 이 사건 토지의 경우 지목변경을 목적으로 각 산림형질변경허가를 받았고 절토·성토 비탈면 등 복구할 대상지도 없으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 토지가 산지관리법상의 산지에 해당하는지 여부

가) 구 산지관리법 제2조 제1호는 산지를 ‘가. 입목·죽이 집단적으로 생육하고 있는 토지’, ‘나. 집단적으로 생육한 입목·죽이 일시 상실된 토지’, ‘다. 입목·죽의 집단적 생육에 사용하게 된 토지’, ‘라. 임도, 작업로 등 산길’, ‘마. 가목부터 다목까지의 토지에 있는 암석지 및 소택지’의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다고 규정하고 있다.

한편, 산지관리법의 적용 대상인 산지에 해당하는지 여부는 공부상 지목 여하에 불구하고 당해 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 할 것이고, 토지대장상 지목이 임야로 되어 있다고 하여도 산지로서의 현상을 상실하고 그 상실한 상태가 일시적이라고 볼 수 없으며 인근 주변의 현상에 비추어 산지 안에 있는 암석지 등이라고 인정할 수도 없다면, 그 토지는 산지관리법 등에서 말하는 산지 등에 해당하지 않는다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009다11556 판결 등 참조).

나) 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제3 내지 5, 10 내지 13, 22호증(각 가지번호 포함), 제27호증의 1 내지 4의 각 기재 및 영상, 이 법원의 현장검증결과 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고들이 이 사건 각 산지전용허가를 받을 당시 이미 이 사건 토지 위에 가옥이 있었던 사실, 현재 이 사건 토지 지상에는 석재로 축조된 건축물이 존재하고 있는데, 이를 각 주택과 창고로 이용하고 있는 사실을 인정할 수 있다.

그러나 다른 한편, 앞서 든 각 증거, 을 제1 내지 6, 22, 23호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들 즉, ① 이 사건 토지 일대는 산지의 형상이 그대로 유지되고 있어, 이 사건 토지 일부에 건축물이 있다는 사정만으로는 이 사건 토지 일대가 기존 산지로의 원상회복이 곤란하고 주변 산지들과 그 현황이 구별될 정도로 형질변경이 이루어져 대지로 사용되고 있다고 볼 수 없는 점, ② 이 사건 건축허가 당시에도 이 사건 토지가 산지였기 때문에 피고 내부의 산지관리부서와의 협의가 필요하였던 것이고, 이 사건 건축허가시 산지전용변경신고할 것을 조건으로 부여한 것이며, 원고들 역시 이 사건 토지가 산지임을 전제로 수차례 이 사건 각 산지전용허가의 기간연장을 신청하였던 점, ③ 이 사건 토지를 복구하지 아니하고 그냥 방치해 둔다면 토사의 유출·붕괴 등 재해가 발생할 우려가 있고 자연생태계 및 자연경관 보전에도 악영향을 미칠 수 있는 점 등에 비추어 보면, 위 인정사실만으로는 이 사건 토지가 산지로서의 현상을 완전히 상실하였다고 보기 어렵고, 이 사건 토지는 여전히 산지관리법이 적용되는 산지라고 봄이 타당하다.

따라서, 이 부분 원고들의 주장은 이유 없다.

2) 이 사건 각 산지전용허가의 목적사업이 완료되었는지 여부

가) 구 산지관리법에 의하면, 산지전용허가를 받은 자는 산지전용의 목적사업이 완료되거나 그 산지전용기간 등이 만료된 때에 산지를 복구하여야 하고(제39조 제1항), 대통령령이 정하는 기간 이내에 산림청장에게 산지복구기간 등이 포함된 산지복구설계서를 제출하여 승인을 얻어야 한다(제40조 제1항).

나) 살피건대, 주택 및 창고의 부지 조성이 이 사건 각 산지전용허가의 목적이었던 사실, 원고들이 이 사건 토지 위에 주택 및 창고로 사용되는 건축물을 신축한 사실은 앞에서 살펴본 바 있으나, 앞서 든 각 증거, 갑 제23, 29호증, 을 제10, 12 내지 14, 19, 20호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 건축허가의 목적은 이 사건 토지 위에 주택 및 창고를 신축하는 것으로 이 사건 각 산지전용허가의 목적과 동일하고, 이 사건 건축허가 받을 당시 피고 내부의 산지관리부서와의 협의내용에 따르면 ‘이 사건 토지는 이미 산지전용허가된 지역으로 산지관리법상 저촉은 없으나, 건축허가시 산지전용변경신고대상에 해당된다’라고 하고 있는바, 이 사건 각 산지전용허가와 이 사건 건축허가를 전혀 별개의 것으로 볼 수는 없는 점, ② 이 사건 토지 위의 건물은 건축물대장 등에 등재되어 있지 않은 건축물이고, 이 사건 건축허가상의 허가조건을 이행하지 않아 이 사건 건축허가에 따른 착공신고도 못하였는바, 원고들이 불법으로 이 사건 토지 위에 건물을 신축하였다고 하더라도 이를 목적사업의 완료라고는 볼 수 없는 점, ③ 게다가 원고들이 이 사건 토지 위에 신축한 건물은 이 사건 각 산지전용허가시 제출하였던 도면 및 이 사건 건축허가시 제출하였던 도면과도 일치하지 않는 점, ④ 원고들은 이 사건 각 산지전용허가의 허가기간이 만료되어 갈 때마다 허가기간 연장신청을 하였고, 피고는 그 때마다 청문절차를 거쳐 기간 내까지 목적사업을 완료할 것을 조건으로 허가기간을 연장하여 주었던 점, ⑤ 피고는 2013. 7. 1.경 원고들에게 이 사건 각 산지전용허가의 기간만료를 이유로 복구설계서 제출을 통보하였고, 그럼에도 원고들은 2013. 10.경 피고에게 목적사업 완료에 따른 복구설계서를 제출하고 그 승인을 구하는 이 사건 각 신청을 한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 산지전용허가의 목적사업이 완료되었다고 볼 수는 없다.

따라서, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

3) 재량권 일탈·남용 여부

살피건대, 앞서 든 각 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 원고들은 이 사건 건축허가에 따른 착공신고를 하지 못한 것이 인근 주민인 소외 1 및 피고의 귀책사유로 인한 것이라고 주장하나, 갑 제6, 7, 24 내지 26, 30호증의 각 기재만으로는 이를 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없는 점, ② 이 사건 토지 일대는 산지로서의 형상이 그대로 유지되고 있어, 절·성토한 부분의 토사 유출·붕괴 등이 발생할 우려가 있고, 자연생태계 및 자연경관 보전에도 악영향을 미칠 수 있는 점 등에 비추어 볼 때, 비록 원고들이 상당한 비용을 투입하여 이 사건 토지 위에 건물을 신축하고, 이를 주택 및 창고로 오랜 기간 사용하여 왔다고 하더라도, 적법하게 목적사업을 실행할 수 있는 상당한 시간이 있었음에도 이 사건 각 산지전용허가 및 이 사건 건축허가상의 의무이행사항을 절차에 따라 이행하지 않은 원고들의 신뢰를 보호할 필요성은 그다지 크지 아니한 반면, 산사태의 위험 등을 제거하고 용도지역에 부합하도록 이 사건 토지 일대를 다시 체계적으로 정비해야 할 공익상의 필요가 더 크다고 할 것이므로, 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다.

따라서, 원고들의 이 부분 주장 또한 이유 없다.

4) 이 사건 토지가 산지복구의무 면제대상인지 여부

가) 구 산지관리법 제39조 제3항은 대통령령에 따라 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다고 규정하고 있고, 그 위임을 받은 구 산지관리법 시행령 제47조 제3호에서는 지목변경을 목적으로 산지전용한 지역으로서 절토·성토 비탈면 등 복구할 대상지가 없는 경우에는 복구의무의 전부 또는 일부를 면제할 수 있다고 규정하고 있다.

나) 살피건대, 갑 제10호증, 제11호증의 4, 제22호증의 2, 3의 각 영상, 이 법원의 현장검증결과 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 토지는 경사가 있는 산지에 위치하고 있는 점, ② 이 사건 토지 위의 건물은 산지를 절토하여 그 비탈면에 접해서 지어진 것으로 보이고, 건물 부지에 해당하는 부분은 성토를 통하여 평평하게 만든 것으로 보이는 점, ③ 산지를 절토하거나 성토하게 되면 그로 인한 비탈면 또는 절개면에서 흙이 흘러내림으로써 붕괴될 위험이 커지게 되는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 토지가 산지복구의무의 면제대상이라고는 볼 수 없다.

따라서, 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]

판사 임성철(재판장) 임재남 이미경