판례내용
【원 고】
【피 고】 수원시 장안구청장
【변론종결】2012. 9. 21.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】피고가 2011. 6. 3. 원고에 대하여 한 이행강제금 44,562,000원의 부과처분을 취소한다.
【이 유】1. 처분의 경위
가. 원고는 2007. 11. 12. 피고로부터 수원시 장안구 (주소 2 생략), (지번 2 생략), (지번 3 생략), (지번 4 생략) 소재 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라고 한다)에 단독주택(다가구주택)을 신축·분양하는 것을 목적으로 하는 토지거래계약의 허가를 받고, 2008. 5. 9. 원고 앞으로 이 사건 각 토지에 관한 소유권이전등기를 마쳤다.
나. 피고는 2009. 8. 24. 원고가 이 사건 각 토지를 허가받은 목적대로 이용하지 않고 있다는 이유로 원고에게 2009. 11. 20.까지 위 각 토지를 허가받은 목적대로 이용할 것을 명령하였다. 원고는 위 이행명령의 이행기간 연장을 요청하였고, 피고는 2009. 12. 14. 위 이행기한을 2010. 6. 30.까지 연장하였다.
다. 피고는 2011. 6. 3. 원고가 이 사건 각 토지를 허가목적대로 이용하지 아니한 채 그대로 방치하고 있다는 이유로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제124조의2 제1항, 제2항, 국토계획법 시행령 제124조의3 제3항 제1호에 따라 원고에 대하여 이 사건 각 토지 취득가액의 100분의 10 상당액인 63,660,000원을 이행강제금으로 부과하였다.
라. 이에 원고는 2011. 8. 31. 경기도행정심판위원회에 위 이행강제금 부과처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였다. 위 위원회는 2011. 12. 1. “원고가 이 사건 각 토지를 허가받은 목적대로 이용하지 않고 있는 사실은 인정되나 이를 방치하였다고 보기는 어렵다.”는 이유로 국토계획법 시행령 제124조의3 제3항 제4호를 적용하여 피고의 위 이행강제금 부과처분을 토지 취득가액의 100분의 7 상당액의 이행강제금 부과처분으로 변경하는 내용의 재결을 하였다. 피고는 위 재결에 따라 위 이행강제금을 44,562,000원으로 감액하여 2011. 12. 22. 원고에게 이를 통지하였다(이하 2011. 6. 3.자 이행강제금 부과처분 중 위 재결에 의하여 감액되고 남은 부분을 ‘이 사건 처분’이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 7, 8, 11호증, 을 제1, 6, 7, 9, 10, 12, 13호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다.
(1) 원고는 이 사건 각 토지의 이용기한인 2010. 6. 30. 이전에 위 각 토지상에 건물 신축공사를 진행하기 시작하였으므로, 원고가 이용기한 내에 위 각 토지를 허가목적대로 이용하지 아니하였다고 볼 수 없다. 설령 그렇지 않다 하더라도, 원고는 2010. 5. 19. 이 사건 각 토지에 관한 건축허가가 취소되는 바람에 상당기간 동안 위 각 토지를 이용할 수 없었고, 이후 행정심판위원회의 재결로 위 건축허가 취소처분이 무효임이 밝혀졌으므로, 원고가 허가받은 목적대로 이 사건 각 토지를 이용하지 못한 데 정당한 사유가 있었다.
(2) 피고는 2011. 1. 17.경 원고에게 이행강제금을 부과하겠다는 사전통지를 한 후에도 여러 차례에 걸쳐 원고에게 “건축공사를 계속 진행하면 이행강제금을 부과하지 않겠다.”라는 의사를 표명하였고, 원고는 이를 믿고 이 사건 각 토지상에 건물 신축공사를 계속 진행하여 왔다. 그럼에도 피고가 원고에 대하여 이행강제금을 부과하는 이 사건 처분을 한 것은 위 공적 견해표명에 대한 원고의 신뢰를 저버리는 것으로 신뢰보호 내지 신의성실의 원칙에 위배된다.
나. 관계법령
별지 관계법령 기재와 같다.
다. 판단
(1) 원고의 첫 번째 주장에 관하여
국토계획법 제124조 제1항은 “토지거래계약을 허가받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다.”고 규정하고 있다. 여기에서 ‘그 토지를 허가받은 목적’이 무엇인지는 원칙적으로 토지거래계약허가증의 기재에 의하여야 하고(대법원 2008. 5. 19.자 2008마414 결정 등 참조), 허가받은 목적대로 이용되고 있는지 여부는 그 허가받은 목적, 토지거래허가 신청시에 국토계획법 시행규칙 제21조 제1항에 따라 제출한 토지이용계획의 내용, 허가받은 토지의 이용현황, 위 토지이용계획과 토지이용현황과 차이가 있는 경우 그 정도와 사유 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2012. 2. 9. 선고 2011두10935 판결 등 참조).
위 법리에 기초하여 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제1 내지 17호증, 을 제1 내지 13호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 증인 소외인의 증언 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 각 사정들을 종합하면, 원고가 지정된 이용기한 내에 이 사건 각 토지를 허가받은 목적대로 이용함으로써 그 이용의무를 다하였다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.
① 원고가 이 사건 각 토지에 관한 토지거래허가 신청 당시 제출한 토지이용계획설명서에는 주택 신축 후 분양을 위한 사업착공예정일이 2008. 3.경으로, 사용개시예정일이 2008. 12.말경으로 각 기재되어 있다. 그러나 원고는 2008. 5. 9. 이 사건 각 토지의 소유권을 취득하였음에도 위 공사를 예정대로 시행하지 아니한 채 2009. 8.경까지 위 각 토지를 그대로 방치하였다.
② 이에 피고는 이 사건 각 토지에 대한 현장조사를 거쳐 2009. 8. 24. 원고에 대하여 2009. 11. 20.까지 위 각 토지를 허가받은 목적대로 이용하라는 이행명령을 하였고, 원고가 이행기한의 연장을 요청하자 2009. 12. 14. 위 이행기한을 2010. 6. 30.까지로 연장하여 주었다. 그러나 원고는 위 이행기한 만료일 직전인 2010. 6. 25.경에서야 이 사건 각 토지상의 건물 신축공사에 대한 착공신고를 마쳤고, 이후 2010년이 경과할 때까지 바닥 및 콘크리트 타설공사만을 일부 시행하였을 뿐, 단독주택 건축을 위한 기초공사(골조공사 등)는 전혀 시행하지 아니하였다.
③ 이에 피고가 2011. 1. 17. 원고에게 이행강제금을 부과하겠다는 사전통지를 하자, 원고는 2011. 3. 18.경부터 건물 골조공사에 착수하기 시작하여 2011. 4.경 비로소 일부 건물의 신축을 마쳤다.
④ 원고가 이 사건 각 토지에 관한 토지거래허가 신청 당시 제출한 토지이용계획설명서에는 ‘철근콘크리트 구조 및 철골조의 주택’을 신축·분양할 목적으로 위 각 토지를 구입한다고 기재되어 있고, 피고가 2007. 11. 12. 원고에 대하여 한 토지거래계약 허가통지에는 이 사건 각 토지의 이용목적이 ‘단독주택(다가구주택) 신축 및 분양’으로 기재되어 있다. 그러나 원고가 2011. 4.경 위 각 토지에 신축한 건물은 단독주택(다가구주택)과는 그 형상, 구조 및 용도가 전혀 다른 경량철골조 판넬지붕의 조립식 건물 3채에 불과하여 당초 허가받은 토지이용 목적에 부합하지 아니한다.
⑤ 토지거래계약허가제도는 토지의 투기적인 거래가 성행하거나 지가가 급격히 상승하는 지역 및 그러한 우려가 있는 지역에서 투기적인 거래를 방지하기 위한 것으로서, 관할관청은 토지거래계약을 체결하려는 자의 토지이용목적이 위와 같은 입법 취지를 고려한 국토계획법에서 정한 허가기준에 적합한 경우에 토지거래계약을 할 수 있도록 허가를 하는 것일 뿐 토지 개발행위를 위한 허가 등 다른 법령에 정해진 허가를 당연히 전제로 하는 것은 아니다. 따라서 토지거래계약허가를 받은 자가 그 토지에 관하여 토지의 형질변경 등 개발행위를 하면서 필요한 허가를 받는 것은 토지거래계약허가와 별개의 문제이다(대법원 2011. 6. 30. 선고 2011두1665 판결 등 참조). 그리고 토지거래계약허가를 받은 후 해당 토지의 건축허가가 취소되었다는 사정만으로는 국토계획법 시행령 제124조 제1항 제7호 소정의 ‘공익사업의 시행 등 토지거래계약허가를 받은 자의 귀책사유가 아닌 사유로 인하여 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우’에 해당된다고 볼 수도 없다. 따라서 설령 이 사건 각 토지에 관한 토지거래계약허가를 받은 후 위 각 토지의 건축허가가 취소되었고 이후 위 건축허가 취소처분이 무효임이 확인되었다 하더라도, 이러한 사정만으로는 원고가 이 사건 각 토지를 허가받은 목적대로 사용하지 못한 데 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다.
(2) 원고의 두 번째 주장에 관하여
일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조).
위 법리에 기초하여 이 사건에 관하여 보건대, 갑 제4 내지 9, 13 내지 18호증의 각 기재 및 영상만으로는 피고가 원고들에 대하여 이행강제금을 부과하지 않겠다는 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해를 표명하였다고 볼 수 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 피고의 이 사건 처분이 신뢰보호 내지 신의성실의 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
[별지 관계 법령 생략]
판사 윤강열(재판장) 이형석 이광헌