퇴직연금및퇴직수당부지급처분취소

【원 고】 원고 (소송대리인 법무법인 동인 담당변호사 김봉준 외 1인)

【피 고】 공무원연금공단 (소송대리인 법무법인 대륙아주 담당변호사 정경록)

【변론종결】2025. 10. 30.

【주 문】

1. 피고가 2024. 5. 13. 원고에게 한 퇴직연금 및 퇴직수당 지급 거부처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】 주문과 같다.

【이 유】 1. 처분의 경위

가. 원고(1970. 7. 15.생)는 1994. 9. 1. 초등학교 교사로 최초 임용되었고, 인천광역시 교육청 소속 ○○○초등학교에서 근무하다가 2014. 3. 1.부터 3년간 육아휴직을 하였으며, 2016. 12.경 명예퇴직을 신청하여 약 23년간 교사로 재직하고서 2017. 2. 28. 자로 명예퇴직하였다.

나. 인천광역시 교육감은 2017. 2. 20. 피고에게 원고를 포함하여 인천광역시 교육청 소속으로 2017. 2. 28. 자로 명예퇴직하는 교사들의 명단 및 명예퇴직수당 지급 내역을 송부하였는데, 피고 소속 직원은 해당 정보를 피고의 전산시스템에 입력하는 작업을 누락하였다. 그 때문에 피고는 원고가 이미 명예퇴직한 사실을 간과한 채, 2024. 4. 18. 원고에게 ‘2017년경부터 약 87개월간 원고의 공무원연금 기여금 납부가 이루어지지 않았으므로, 2024. 4. 30.까지 87개월분 기여금 합계 44,741,490원(= 월 514,270원 × 87개월)을 납부하라.’는 통지문을 발송하였다. 이를 받은 원고가 의아하게 생각하여 피고 사무실로 전화하여 ‘자신이 2017. 2. 28. 자로 명예퇴직하였으므로 그 이후로 기여금 납부의무가 없다.’는 의견을 밝혔더니, 피고 직원은 ‘피고의 전산시스템에는 원고가 육아휴직 중인 사실만 입력되어 있고 원고가 명예퇴직한 사실은 입력되어 있지 않았다.’고 답변하였다.

다. 원고의 명예퇴직 사실을 뒤늦게 파악한 피고는 2024. 4. 25. 기존에 등록되어 있던 원고의 이메일 주소로 ‘2017. 2. 28. 퇴직한 것이 확인되어 퇴직급여 청구방법을 안내해 드리니, 급여청구권의 소멸시효가 도과하기 전에 청구하기 바랍니다.’는 자동안내메일을 발송하였다.

라. 이 메일을 받은 원고는 2024. 5. 2. 피고에게 퇴직급여(퇴직연금 및 퇴직수당) 지급 청구서를 제출하였는데, 피고는 2024. 5. 13. 원고에게 ‘2017. 2. 28. 명예퇴직 후 5년이 경과한 후 퇴직급여를 청구하였으므로 공무원연금법 제88조 제1항에서 정한 소멸시효가 완성되었다.’는 이유로 퇴직급여 지급 거부처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

마. 한편 피고가 검토한 바에 의하면, 소멸시효 문제를 차치하면, 원고가 퇴직 당시에 받을 수 있었던 퇴직수당액은 39,736,390원(= 산정액 41,633,720원 － 기여금 미납액 407,680원 － 퇴직과세액 1,489,650원)이었고, 2028년 7월부터 지급 개시되는 퇴직연금액은 월 1,963,150원이다.

[인정 근거] 갑 제1~9호증, 을 제4호증, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 퇴직연금 부분에 관한 판단

1) 공무원연금법에 의하면, 공무원이 공무원연금법에서 정한 일정 기간 재직하고 일정 연령에 도달하여야 한다는 적극적 요건과 일정한 급여제한사유(제63조~제65조)에 해당하지 않을 것이라는 소극적 요건을 모두 충족하여야 비로소 퇴직연금청구권을 취득하게 된다. 퇴직연금은 퇴직연금 지급이 시작되는 시점이 되는 날이 속한 달부터 그 사유가 소멸된 날이 속하는 달까지의 급여분을 매월 25일에 지급한다(법 제34조 제1항 단서, 시행령 제31조).

2) 사회보장수급권에 관한 논의에서는 추상적 권리와 구체적 권리의 단계를 구분하여야 한다. 공법상 각종 급부청구권은 행정청의 심사·결정의 개입 없이 법령의 규정에 의하여 직접 구체적인 권리가 발생하는 경우와 관할 행정청의 심사·인용결정에 따라 비로소 구체적인 권리가 발생하는 경우로 나눌 수 있는데, 후자의 경우 관계 법령에서 정한 실체법적 요건을 충족시키는 객관적 사정이 발생하면 추상적인 급부청구권의 형태로 발생하고, 관계 법령에서 정한 절차·방법·기준에 따라 관할 행정청에 지급 신청을 하여 관할 행정청이 지급결정을 하면 그때 비로소 구체적인 수급권으로 전환된다(대법원 2021. 3. 18. 선고 2018두47264 전원합의체 판결 참조).

공무원연금법에 의한 각종 급여는 그 급여를 받을 권리를 가진 사람의 신청에 따라 공무원연금공단이 급여사유를 확인하여 지급 여부와 급여의 구체적인 금액을 결정한 후 지급하는 것이므로(법 제29조 제1항, 제2항, 시행령 제25조), 공무원연금법령상 급여의 지급요건을 모두 갖추어 급여지급사유가 발생한 날에 ‘추상적 급여청구권’을 취득하는 것이고, 공무원연금법령에서 정한 절차·방법·기준에 따라 공무원연금공단에 지급 신청을 하여 공무원연금공단이 지급결정을 하면 그때 비로소 구체적인 급여청구권으로 전환된다.

급여의 종류가 연금인 경우, 구체적인 연금수급권은 매월 연금을 수급할 기본적 자격으로서의 권리(이를 ‘기본권’이라 한다)와 그로부터 발생하는 월별 수급권(이를 ‘지분권’이라 한다)으로 구분되며, 월별 수급권을 행사하여 만족을 얻는 방법으로 그 권리를 실현하는 것이고, 월별 수급권이 매월 변제기의 도래에 의해 독립한 채권이 되어 각각 시효기간이 적용되는 것이므로, 기본권 자체의 시효는 특별히 문제삼을 필요가 없다.

3) 공무원연금법 제88조 제1항은 "이 법에 따른 급여를 받을 권리는 급여의 사유가 발생한 날부터 5년간 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다."라고 규정하고 있고, 이는 공무원연금법상 급여를 받을 모든 권리에 대하여 적용되는 것이므로, 앞서 살펴본 추상적 퇴직연금청구권뿐만 아니라 구체적 퇴직연금수급권 중 월별 수급권에 대하여도 5년의 소멸시효가 적용된다. 여기에서 소멸시효의 기산점으로 규정한 ‘급여의 사유가 발생한 날’이란, 추상적 퇴직연금청구권의 경우 공무원연금법령에서 정한 퇴직연금의 실체적 지급요건을 모두 갖추어 퇴직연금청구권을 취득한 날을 의미하고, 월별 수급권의 경우 ‘매월 연금지급일’을 의미한다고 보아야 한다(군인연금법상 유족연금에 관한 대법원 2019. 12. 27. 선고 2018두46780 판결 참조). 그중 추상적 퇴직연금청구권의 기산점에 관한 구체적 이유는 다음과 같다.

① 해당 법령 자체에 그 법령에서 사용하는 용어의 정의나 포섭의 구체적인 범위가 명확히 규정되어 있지 아니한 경우에, 법령상 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 해당 조항의 규정형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석하여야 한다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2015두51668 판결 등 참조).

② 일반적으로 행정법에서 ‘처분사유’란 어떤 처분을 하려는 원인이 되는 ‘요건사실’과 이에 대하여 적용하는 ‘법령상 근거 조항’을 의미한다(행정절차법 제21조 제1항 제3호 및 대법원 2024. 11. 28. 선고 2023두61349 판결 참조). 수익적 행정처분의 경우에는 해당 처분을 할 수 있기 위하여 법령에서 정한 적극적·소극적 요건을 모두 구비하였다는 판단이 처분사유가 되는 반면, 거부처분의 경우에는 수익적 행정처분의 발급을 위한 요건들 중 일부가 흠결되었다는 판단 결과가 처분사유가 된다. 앞서 살펴본 바와 같이 추상적 급여청구권이 공무원연금공단의 급여 지급결정을 통해서 구체적 급여청구권으로 전환되도록 규정한 급여제도의 체계에다가, 행정법 영역에서 통용되는 ‘처분사유’라는 법률용어의 의미와 용례를 함께 고려하면, 공무원연금법 제29조 제1항, 제88조 제1항에서 규정한 ‘급여사유’란 ‘급여 지급결정의 처분사유’, 즉 공무원연금공단이 해당 급여의 지급결정을 하기 위하여 필요한 법령상 실체적 요건을 모두 구비한 경우를 의미하고, ‘급여사유가 발생한 날’이란 해당 급여의 지급결정을 위하여 필요한 법령상 실체적 요건이 모두 구비된 시점을 의미한다고 보아야 한다.

③ 공무원연금법령은 급여의 종류별로 실체적 요건을 각각 다르게 규정하고 있다. 예를 들어, 퇴직일시금, 퇴직유족일시금, 퇴직수당의 경우 공무원이 일정 기간 재직하다가 퇴직하거나 사망하면 특별한 급여제한사유가 없는 한 그 즉시 추상적 급여청구권을 취득하게 되는 반면(제51조, 제58조, 제62조), 퇴직연금의 경우 공무원이 일정 기간 재직 요건에다가 일정 연령 도달 요건까지 충족하여야 추상적 급여청구권을 취득하게 된다(제43조). 양자는 법령에 규정된 지급요건의 충족 시점이 다르므로, 소멸시효 기산점 판단에서도 달리 취급되어야 마땅하다.

4) 2018. 3. 20. 법률 제15523호 공무원연금법 개정법률의 부칙 제11조 제1항, 제4항 및 2000. 12. 30. 법률 제6328호 공무원연금법 개정법률의 부칙 제10조 제2항 제9호에 의하면, 1995. 12. 31. 이전에 임용된 공무원이 20년 이상 재직한 후 2017년부터 2018년에 퇴직하는 경우 만 58세부터 사망할 때까지 퇴직연금을 지급한다. 1994. 9. 1. 임용된 원고의 경우 약 23년간 재직한 후 2017. 2. 28. 퇴직하였으므로, 만 58세가 되는 2028. 7. 15.이 퇴직연금 지급이 시작되는 시점이다. 따라서 원고에게 특별한 급여제한사유(제63조~제65조)가 없다면, 원고는 만 58세가 되는 2028. 7. 15. 퇴직연금 급여의 사유가 발생하여 그때 비로소 추상적 퇴직연금청구권을 취득하게 된다.

5) 피고는 ‘퇴직일부터 추상적 퇴직연금청구권의 소멸시효가 진행한다.’는 전제에서 이 사건 처분을 하였으나, 그러한 해석의견은 공무원연금법 제88조 제1항에 규정된 소멸시효 기산점인 ‘급여의 사유가 발생한 날’을 ‘퇴직일’과 곧바로 동일시하는 것으로서 법률문언에도 부합하지 않을 뿐만 아니라 추상적인 퇴직연금청구권이 발생조차 하지 않았는데 소멸시효가 진행한다는 것이어서 그대로 받아들일 수 없다(피고의 해석의견은 퇴직일시금, 퇴직수당의 경우에는 타당할 수 있으나, 퇴직연금의 경우에는 타당하지 않다. 현재까지 공무원연금법상 급여의 소멸시효 완성 여부가 다투어진 소송사례들은 대부분 전자의 사안이었던 것으로 보이고, 후자의 사안은 매우 드물다. 전자의 사안에 대한 판단을 성급히 일반화하여 후자의 사안에 적용해서는 안 된다). 따라서 이 사건 처분 중 퇴직연금 지급거부 부분은 공무원연금법 제88조 제1항의 소멸시효 기산점을 오해한 결과이므로 위법하다.

나. 퇴직수당 부분에 관한 판단

1) 반면, 공무원연금법 제62조 제1항에 의하면, 공무원이 1년 이상 재직하고 퇴직하거나 사망한 경우에는 퇴직수당을 지급하도록 규정하고 있으므로, 원고에게 특별한 급여제한사유(제63조~제65조)가 없다면 원고는 2017. 2. 28. 명예퇴직함과 동시에 추상적 퇴직수당청구권을 취득하게 되며, 퇴직일부터 바로 소멸시효가 진행한다.

2) 원고는 퇴직일부터 7년 이상 경과한 2024. 5. 2.에서야 비로소 피고에게 퇴직수당 지급 신청을 하였으므로, 신청일 당시에 5년의 소멸시효가 일응 완성된 외관을 갖추고 있는 것은 맞다. 그러나 사회보장행정의 근본이념과 국가의 책임, 공무원연금제도의 입법 목적에다가 앞서 살펴본 사실관계와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래 사정들을 종합하면, 피고가 원고에게 소멸시효 완성을 이유로 퇴직수당 지급을 거부하는 것은 신의성실원칙에 반하는 권리남용으로서 허용될 수 없다고 보아야 한다.

① 사회보장행정 영역에서는 근본이념인 ‘생존배려 원리’와 기본권인 ‘인간의 존엄과 가치’, ‘인간다운 생활을 할 권리’를 구현하는 방향으로 구체적인 제도가 형성되어야 할 뿐만 아니라 기존 제도의 집행이 이루어져야 하며, 기존 행정실무였던 ‘공급자(행정기관) 편의’ 위주에서 탈피하여 ‘수요자(수급권자) 중심’으로 방향의 전환이 이루어져야 한다. 어떤 수급권자가 보호받을 필요가 없는 ‘권리 위에 잠자는 자’에 해당하는지 여부나 그에 대한 행정청의 소멸시효 주장이 권리남용에 해당하는지 여부를 판단할 때에도 그와 같은 규범적 가치가 고려되어야 한다.

② 원고와 같이 20년 이상 재직하고 명예퇴직하는 공무원은 특별한 사정이 없는 한 기본적으로 국가로부터 명예퇴직수당, 퇴직수당, 퇴직연금이라는 3종류의 급여를 지급받게 된다. 그런데 명예퇴직수당은 명예퇴직을 신청하는 공무원이 소속 중앙행정기관의 장에게 지급신청서를 제출하여 소속 중앙행정기관의 장이 지급하도록 제도화되어 있는 반면(국가공무원법 제74조의2의 위임에 따른 「국가공무원 명예퇴직수당 등 지급규정」 제6조, 제7조), 퇴직수당은 퇴직 시에, 퇴직연금은 퇴직 후 일정 연령 도달 시에 공무원연금공단에 각각 지급신청을 하여 공무원연금공단으로부터 지급받도록 제도화되어 있다. 명예퇴직수당 제도와 퇴직수당, 퇴직연금 제도의 소관 부처는 모두 인사혁신처로서, 명예퇴직수당 지급 사무를 수행하는 중앙행정기관의 장이나, 퇴직수당, 퇴직연금 지급 사무를 수행하는 공무원연금공단은 모두 실질적으로 인사혁신처의 권한위임·분장에 따라 해당 사무를 수행하는 것일 뿐, 제도의 타당성 및 정당한 집행에 관한 책임은 소관 부처인 인사혁신처가, 궁극적으로는 국가가 부담하는 것이다. 3종류의 급여가 이처럼 복잡하게 형성되어 있는 것은 각각 도입된 연혁이 다른 데에 1차적 원인이 있겠지만, 수요자가 이용하기 쉽도록 제도가 종합적으로 설계된 것이 아니라 공급자 편의 위주로 그때그때 상황에 따라 누더기처럼 덧붙이는 방식으로 제도가 형성된 데에 중요한 원인이 있다. 이와 같이 3종류의 급여 제도가 복잡하게 형성되어 있고 전체적으로 인사혁신처의 소관 사항이라는 점은 어떤 수급권자가 보호받을 필요가 없는 ‘권리 위에 잠자는 자’에 해당하는지 여부나 그에 대한 행정청의 소멸시효 주장이 권리남용에 해당하는지 여부에 관한 판단에서도 고려되어야 한다. 즉, 소멸시효 완성 여부나 권리남용 여부를 판단할 때에는 위계적으로 구성되어 있는 행정조직체계의 말단에서 직접 수급권자를 대면하는 개별 처분청을 기준으로 판단할 것이 아니라, 퇴직공무원에 대한 급여 제도 및 이에 대한 인사혁신처와 국가의 책임을 기준으로 판단하는 것이 필요하다. 퇴직공무원이 명예퇴직수당 지급을 신청하였다면, 이를 협소하게 ‘소속 중앙행정기관의 장에 대하여 명예퇴직수당에 관한 권리만을 행사하였다.’고 볼 것이 아니라 넓은 의미에서 ‘국가에 대하여 퇴직에 따른 제반 급여에 관한 권리를 행사하였다.’로 규범적으로 평가하지 못할 이유가 없다. 그뿐만 아니라 원고와 같이 20년 이상 공직에 봉사하고 명예퇴직하는 공무원에 대해서는 그에 합당한 예우와 지원이 이루어져야 한다는 점도 고려되어야 한다.

③ 공무원연금법에 따른 각종 급여 제도는 공무원의 퇴직, 장해 또는 사망에 대하여 적절한 급여를 지급하고 후생복지를 지원함으로써 공무원과 그 유족의 생활안정과 복지 향상에 이바지함을 목적으로 하며(제1조), 피고는 공무원연금법의 목적을 달성하기 위한 사업을 효율적으로 추진하기 위하여 인사혁신처 산하에 설립되어 공행정활동을 수행하는 국가공법인이다(제4조, 제5조). 따라서 피고는 맡겨진 업무를 처리하면서 공무원연금법의 입법 목적과 자신의 설립목적을 자각하여 가능한 한 그 목적을 구현하는 방향으로 업무를 수행할 책임이 있고, 보통의 사인(私人)과 같은 관점·태도로 임해서는 안 된다.

④ 이 사건에서 원고가 소멸시효 완성 후에 퇴직수당 지급 신청을 하게 된 데에는 퇴직연금과 퇴직수당의 차이를 간과한 원고 본인의 법률의 부지에도 일부 원인이 있으나, 피고의 불완전한 업무수행에도 중요한 원인과 책임이 있다. 피고에게는 그 설립목적으로부터 도출되는 퇴직공무원의 급여청구권 행사를 적극적으로 도울 행정상 책임이 있다. 이러한 행정상 책임을 구현하는 일환으로서 피고는 퇴직공무원의 퇴직 당시의 소속 기관으로부터 퇴직 정보를 전달받으면 전산시스템을 이용하여 곧바로 해당 퇴직공무원에게 이메일이나 문자메시지를 발송하는 방법으로 퇴직급여 청구 제도와 방법을 안내하고 있는데(이는 법령에 명시된 의무는 아니지만, 행정규칙에 해당하는 피고의 업무매뉴얼에 따른 조치로 보인다), 2017. 2. 20. 인천광역시 교육감으로부터 원고의 2017. 2. 28. 자 명예퇴직 정보를 전달받았음에도 담당 직원이 이를 피고의 전산시스템에 입력하는 작업을 누락하여 약 7년간 원고의 명예퇴직 사실을 제대로 인지하지 못했고, 그래서 원고에게 제때 퇴직급여 청구 제도와 방법 안내가 이루어지지 못했다.

⑤ 피고가 내부적 업무 소홀로 퇴직공무원의 급여청구권 행사를 적극적으로 도울 책임을 다하지 못하고서, 퇴직공무원의 권리행사 소홀만을 비난하는 것은 사회보장행정을 수행하는 행정청의 올바른 처신이 아니다. 피고 행정청의 소멸시효 완성 주장이 권리남용이 아니라고 판단된 사례(대법원 2019. 9. 9. 선고 2018두66456, 66463 판결 등)는 적어도 피고 행정청의 업무수행 자체에 어떤 과실이 있다고 보기는 어려웠던 사안에 대한 것이므로, 이 사건과는 사안을 달리한다.

3. 결론

그렇다면 소멸시효 완성을 이유로 한 이 사건 처분은 위법하므로 원고의 청구를 인용하고, 소송비용은 패소한 피고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다.

판사 이상덕(재판장) 오민관 방민우