인감직권말소처분무효확인

【원 고】 원고(특별대리인 소외 1

【피 고】 서울특별시 동작구청장 (소송대리인 법무법인 이유, 담당변호사 김현일)

【변론종결】2024. 12. 19.

【주 문】

1. 이 사건 소를 각하한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

【청구취지】피고가 2012. 12. 17. 원고에게 한 인감직권말소처분은 무효임을 확인한다.

【이 유】 1. 기초사실

가. 원고는 대한민국의 국민으로서 미국 영주권을 취득한 사람으로 구 재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률(2014. 5. 20. 법률 제12593호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 재외동포법’이라 한다) 제2조 제1호에서 정한 재외국민이었다.

나. 원고는 2005. 6. 22. 구 재외동포법 제6조 제1항에 따라 ‘서울 동작구 (도로명 주소 생략), (동호수 생략)(○○동, △△아파트)’를 거소로 정하여 국내거소신고를 하였고, 2012. 2. 27. 구 인감증명법(2015. 1. 20. 법률 제13018호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제3조 제4항에 따라 인감신고를 하였으며, 2012. 12. 17. 국내로 영주귀국하기로 하면서 국내거소로 신고하였던 장소를 주소로 하여 말소되었던 주민등록을 재등록하였다.

다. 이후 원고의 대리인이 2023. 4. 20. 동작구 ○○1동 주민센터를 방문하여 원고의 인감증명서 발급을 신청하였으나, 위 주민센터의 직원은 원고의 인감이 직권말소 되었다는 이유로 인감증명서의 발급을 거부하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 기재와 같다.

3. 이 사건 소의 적법 여부

가. 원고의 주장 및 피고의 본안전항변 요지

1) 원고는, 구 인감증명법 제11조 제1항에 따르면 인감대장을 관리하는 증명청은 인감을 신고한 사람의 사망이 분명한 때 또는 인감을 신고한 사람의 실종선고가 있은 것을 안 때 직권으로 그 인감을 말소할 수 있는데, 피고는 원고의 인감을 말소하면서 행정절차법상 사전통지 등 절차를 거치지 않았고 원고에게 위 처분을 고지하지 않았을 뿐만 아니라 원고에게 사망, 실종선고 등의 사유가 없는데도 원고가 2012. 12. 17.경 주민등록을 재등록하였다는 이유로 법률상 근거 없이 원고의 인감을 직권말소하였으므로(이하 ‘이 사건 직권말소’라 한다) 그 하자가 중대하고 명백하다고 주장한다.

2) 이에 대해 피고는, 이 사건 직권말소는 인감대장이라는 공적 장부의 정리에 불과하고 원고의 지위나 권리의무에 어떠한 영향을 미치지 않으므로 처분에 해당하지 않고, 원고가 신고하였던 인감은 ‘재외국민 국내거소신고자용 인감’인바, 현재 내국인으로서 국내거소신고자가 아닌 원고는 해당 인감으로 더 이상 인감증명서를 발급받을 수도 없으므로 이 사건 직권말소의 무효 확인을 받을 법률상 이익 역시 없다고 주장한다.

나. 관련 법리

항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상의 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고, 특별한 사정이 없는 한 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 될 수 없다(대법원 1999. 6. 25. 선고 98두15863 판결 참조).

항고소송에 있어서 소의 이익이 인정되기 위하여는 행정소송법 제35조 소정의 '법률상 이익'이 있어야 하는바, 그 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 해당되지 아니한다(대법원 1995. 10. 17. 선고 94누14148 전원합의체 판결 등 참조).

행정처분의 무효확인 또는 취소를 구하는 소에서, 비록 행정처분의 위법을 이유로 무효확인 또는 취소 판결을 받더라도 처분에 의하여 발생한 위법상태를 원상으로 회복시키는 것이 불가능한 경우에는 원칙적으로 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익이 없고, 다만 원상회복이 불가능하더라도 무효확인 또는 취소로써 회복할 수 있는 다른 권리나 이익이 남아 있는 경우 예외적으로 법률상 이익이 인정될 수 있을 뿐이다(대법원 2016. 6. 10. 선고 2013두1638 판결 참조).

다. 판단

위 인정사실과 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정들을 종합하면, 이 사건 직권말소는 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당하지 않고, 설령 처분에 해당하고 거기에 원고 주장의 위법 사유가 있어 원고가 그 무효확인 판결을 받는다고 하더라도 원고가 희망하는 인감증명서의 발급이라는 목적을 달성할 수 없으므로, 이 사건 직권말소의 무효확인을 구할 법률상 이익 역시 인정되지 않는다고 봄이 타당하다.

가) 구 인감증명법은 행정청이 현재 신고되어 있는 출원자의 인감을 증명함으로써 국민의 편의를 도모함을 목적으로 하는 것으로(제1조), 제3조는 인감증명을 받으려는 사람은 관할 증명청에 인감을 신고하여야 한다고 규정하고, 제4조 제1항은 증명청은 인감대장을 갖추어 두고 신고인감을 보존·관리하여야 한다고 정하며, 같은 조 제3항은 인감대장이 분실·멸실·훼손 또는 마멸된 경우, 인감대장의 기록 내용 등을 판독할 수 없는 경우, 인감대장의 서식을 변경한 경우에 증명청은 신고인에게 인감의 재신고를 요구할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 제11조 제1항은 인감대장을 관리하는 증명청이 인감을 신고한 사람의 사망이 분명한 때와 인감을 신고한 사람의 실종선고가 있은 것을 안 때 대통령령으로 정하는 바에 따라 직권으로 그 인감을 말소할 수 있다고 규정하고, 같은 조 제4항은 주민등록법에 따라 주민등록이 말소되거나 거주불명 등록이 된 사람의 신고인감은 주민등록의 말소 또는 거주불명 등록과 동시에 직권으로 말소된 것으로 보며, 주민등록이 말소되거나 거주불명 등록이 된 사람이 주민등록법에 따라 재등록되었을 때에는 말소된 신고인감을 다시 신고한 것으로 본다고 규정하고 있다. 한편 2015. 1. 20. 법률 제13018호로 개정된 인감증명법(이하 ‘개정 인감증명법’이라 한다) 제13조의2는 증명청이 인감의 신고 또는 신청에 관한 사항을 확인하기 위하여 필요한 경우에는 법원행정처장이나 관계 중앙행정기관의 장에게 자료의 제공을 요청할 수 있고, 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다고 규정하고 있기도 하다.

이상의 규정에 의할 때, 구 인감증명법상의 인감대장은 인감증명에 관한 행정상 사무처리의 편의와 사실증명의 자료로 삼기 위하여 작성, 관리하는 것으로서 인감대장의 내용을 변경 또는 삭제하는 행위로 인하여 출원자의 실체상의 권리관계에 변동이 초래되는 것이 아니고, 출원자의 특정 권리관계나 법률상 지위가 인감대장의 기재에 의해서만 증명되는 것도 아니므로, 인감증명청이 인감대장에서 인감을 직권말소하는 행위는 항고소송이 되는 행정처분으로 볼 수 없다(대법원 2011. 1. 27. 선고 2008두2200 판결 등 참조). 이는 인감증명행위는 인감증명청이 적법한 신청이 있는 경우에 인감대장에 이미 신고된 인감을 기준으로 출원자의 현재 사용하는 인감을 증명하는 것으로서 구체적인 사실을 증명하는 것일 뿐, 나아가 출원자에게 어떠한 권리가 부여되거나 변동 또는 상실되는 효력을 발생하는 것이 아니고, 인감증명의 무효확인을 받아들인다 하더라도 이로써 이미 침해된 출원자의 일정한 권리(권리 행사를 위한 신분 확인을 위해 인감증명이 필요한 경우의 그 권리를 말한다)가 회복되거나 또는 곧바로 이와 관련된 새로운 권리가 발생하는 것도 아니므로 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다(대법원 2001. 7. 10. 선고 2000두2136 판결 참조)는 점에 비추어 보더라도 그러하다.

나) 나아가 원고가 구 재외동포법 제6조 제1항에 따라 국내거소신고를 한 뒤 구 인감증명법 제3조 제4항에 따른 국내거소신고자용 인감신고를 한 사실은 앞서 본 바와 같은바, 2012. 12. 17.경 국내로 영주귀국하고 주민등록을 재등록함으로써 국내거소신고자가 아니게 된 원고로서는 더 이상 재외국민 국내거소신고자용 인감을 사용할 수 없다 할 것이므로 이 사건 직권말소가 무효라고 확인받는다고 하더라도 원고는 그에 기한 인감증명서 발급 등은 받을 수 없다(원고로서는 내국인용 인감을 신고하여 그에 기하여 인감증명서를 발급받을 수 있다고 보일 뿐이다).

다) 이에 대하여 원고는 ’재외국민 국내거소신고자용 인감‘이나 ’내국인용 인감‘은 행정청 내부의 인감대장 관리 방법에 따른 구분에 불과한 것이지 별개의 인감이 아니며, 국내거소신고자용 인감을 내국인용 인감으로 얼마든지 전환할 수 있으므로 이 사건 직권말소의 무효확인을 통해 원고의 말소된 기존 국내거소신고자용 인감을 회복한다면 이를 내국인용 인감으로 전환하여 인감증명서의 발급을 받을 수 있다고 주장하나, 아래와 같은 이유로 원고의 기존 재외국민 국내거소신고자용 인감을 내국인용 인감으로 전환할 수는 없다고 보인다.

① 구 인감증명법 제3조 제1항은 대한민국에 주소를 가지고 있는 사람의 경우, 제2항은 대한민국 내에 살고 있지 않은 국민으로서 대한민국 내에 주소를 가지지 않은 사람의 경우, 제3항은 출입국관리법에 따라 외국인등록을 한 사람의 경우, 제4항은 구 재외동포법에 따라 국내거소신고를 한 사람의 경우를 나누어 인감의 신고에 관하여 각각 별도로 규정하고 있다. 한편 구 인감증명법 시행령(2013. 4. 22. 대통령령 제24508호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 내국인과 달리 재외국민이나 외국인, 국내거소신고자의 인감신고 명의에 대해 별도로 규정하고 있고(제3조 참조), 각 증명청이 비치하는 인감대장에 관하여도 재외국민의 인감대장, 외국인의 인감대장, 국내거소신고자의 인감대장을 구분하면서(제5조 제1항 참조), 증명청은 인감신고를 받은 때에는 그 신고인이 본인인지 여부를 주민등록증, 자동차운전면허증, 장애인등록증(주민등록번호 및 주소가 기재되어 있지 아니한 장애인등록증을 제외) 또는 여권(재외국민인 경우에는 여권, 외국인인 경우에는 외국인등록증, 국내거소신고자인 경우에는 국내거소신고증과 여권)에 의하여 직접 확인하고, 신고인이 보는 앞에서 인감대장의 해당란에 필요한 사항을 기재한 후 인감란에 인장을 날인하여야 하며, 이 경우 증명청은 인감대장의 비고란에 ’구술신고‘라 기재하고, 신고인으로 하여금 관계사항을 확인하게 한 후 그의 무인을 받아야 한다고 규정하고 있다(제7조 제2항 참조). 위와 같은 규정이나 인감대장의 서식 및 작성 방식 등에 비추어 보면, 인감은 그 신고 당시부터 내국인으로서 주소가 있는지, 구 재외동포법에 따라 국내거소신고가 있는 사람인지 등에 따라 ’국내거소신고자용 인감‘이나 ’내국인용 인감‘ 등으로 신고되어 관리되며 그에 맞추어 인감증명에 관한 효력을 부여받는다고 볼 것이지, 원고 주장처럼 이를 단순히 행정청 내부의 인감 관리 방법에 따라 구분한 것에 불과하다고 볼 수는 없다.

② 재외국민의 주민등록 말소 제도와 국내거소신고 제도를 폐지하고 재외국민용 주민등록증 발급 제도를 도입하는 내용으로 주민등록법(법률 제12279호. 2014. 1. 21. 공포, 2015. 1. 22. 시행) 및 재외동포법(법률 제12593호. 2014. 5. 20. 공포, 2015. 1. 22. 시행)이 개정됨에 따라 인감증명법도 2015. 1. 20. 개정되었다(법률 제13018호 개정 인감증명법). 즉, 종전에 재외국민은 국내에 주소가 없어 최종 주소 또는 등록기준지를 관할하는 증명청 등에 인감을 신고하도록 되어 있었으나, 주민등록법의 개정으로 재외국민의 주민등록이 말소되지 않게 되면서 재외국민은 자신의 주소 또는 행정상 관리주소를 관할하는 증명청에 인감을 신고하도록 개정 인감증명법 제3조 제1항과 제2항이 개정되었고, 재외동포법의 개정으로 재외국민의 국내거소신고 제도가 폐지됨에 따라 국내거소신고자용 인감의 신고대상자에서 재외국민을 제외하도록 개정 인감증명법 제3조 제4항이 개정되었다(이로써 국내거소신고 제도 및 국내거소 관할 증명청에 대한 인감신고는 외국국적동포에게만 적용되게 되었다). 그러면서 개정 인감증명법 부칙 제2조는 재외국민 국내거소신고자에 대한 경과조치로서 재외국민이 이 법 시행 전 구 인감증명법 제3조 제4항에 따라 국내거소 관할 증명청에 인감을 신고한 경우 등에는 2016. 7. 1.부터 이를 최종 주소 관할 증명청에 인감을 신고한 것으로 본다는 규정 등을 두었는바, 이처럼 국내거소신고자로 신고된 인감을 최종 주소 관할 증명청에 신고된 인감으로 간주하는 규정을 특별히 둔 것은 ’재외국민 국내거소신고자용 인감‘이 ’내국인용 인감‘으로 당연히 전환되지 않는다는 점을 전제로 한다고 볼 수 있다.

③ 달리 원고의 ’재외국민 국내거소신고자용 인감‘이 ’내국인용 인감‘으로 전환될 수 있다고 볼만한 규정이 없다. 즉, 원고가 인감 전환의 근거로 드는 주민등록법 제17조는 주민의 거주지 이동에 따른 주민등록 전입신고가 있으면 인감증명법에 따른 거주지 이동의 전출신고와 전입신고를 한 것으로 본다는 규정으로, 원고가 신고한 국내거소신고자용 인감이 내국인용 인감으로 전환될 수 있다는 근거 규정이 될 수 없고, 개정 인감증명법 제3조 제5항 역시 같은 조 제1항에 따라 주소 또는 행정상 관리주소를 관할하는 증명청에 인감을 신고한 사람이 국외이주신고를 하는 등 경우에 관한 규정으로 이것 역시 원고가 주장하는 국내거소신고자용 인감의 전환과는 무관하다. 한편 원고는 개정 인감증명법 부칙 제2조 제2항 제1호를 들어 위 경과규정에 따라 원고의 재외국민 국내거소신고자용 인감이 내국인용 인감으로 전환될 수 있다고도 주장하나, 위 부칙은 개정 인감증명법 시행 당시(2015. 1. 22.) 국내거소신고자용 인감을 신고하였던 재외국민에 대한 경과조치를 규정한 것으로, 위 시행 당시 더 이상 재외국민이 아니었던 원고에게는 적용되는 규정이라고 볼 수 없는바, 위 규정을 들어 원고의 재외국민 국내거소신고자용 인감이 내국인용 인감으로 전환된다고 보기도 어렵다(원고가 2024. 12. 13. 자 준비서면에 첨부하여 제출한 자료 역시 위 부칙이 적용되는 재외국민의 인감을 전환하는 경우에 관한 것으로 보일 뿐이다).

4. 결론

이 사건 소는 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 강재원(재판장) 김준영 전출로 인한 서명날인 불능 류지선