판례내용
【원고, 피항소인】 ○○○주택재건축정비사업조합 (소송대리인 법무법인 택스로 담당변호사 박동원)
【피고, 항소인】 강동구청장 (소송대리인 법무법인 두우 담당변호사 장현우)
【제1심판결】 서울행정법원 2024. 12. 6. 선고 2023구단71035 판결
【변론종결】2025. 7. 17.
【주 문】
1. 피고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 피고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】 1. 청구취지
피고가 2018. 9. 10. 원고에게 한 제1심판결 별지 1 표의 ‘당초세액’란 기재 재산세, 재산세 도시지역분, 지방교육세 각 부과처분 중 ‘정당세액’란 기재 각 금액을 초과하는 부분은 모두 무효임을 확인한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 모두 기각한다.
【이 유】 1. 제1심판결의 인용
피고의 항소이유는 제1심에서의 주장과 크게 다르지 않고, 제출된 증거들을 다시 살펴보더라도 제1심의 사실인정과 판단은 정당한 것으로 인정된다. 이에 이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는, 아래와 같이 일부 고치거나 추가하고, 피고가 이 법원에서 추가하는 주장에 관하여 ‘2. 추가판단’을 기재하는 것 외에는 제1심판결 이유 기재와 같으므로(별지 1, 2 및 약어 포함), 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다.
○ 6쪽 11줄과 12줄 사이에 아래의 내용을 추가한다.
【 (4) 또한 이 사건 고시에 ‘토지이용규제 기본법 제8조’가 명시된 것을 근거로, 피고는 이 사건 고시 중 ‘지형도면 고시’ 부분은 도시정비법에 따라 정비구역이 지정된 후 구 토지이용규제 기본법(2017. 12. 26. 법률 제15324호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지이용규제법’이라 한다) 제8조에 따라 고시된 것일 뿐, 구 국토계획법에 따른 지형도면 고시에는 해당하지 않는다는 취지로도 주장한다. 그러나 ① 도시정비법은 정비계획의 수립과 정비구역의 결정 및 고시에 관하여 규정하고 있을 뿐, 달리 직접적으로 지형도면의 고시에 관하여 규정하고 있지 않은 반면, 구 국토계획법은 제32조 제4항에서 ‘국토교통부장관, 시·도지사, 또는 대도시 시장은 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승인한 경우에는 이를 고시하여야 한다’고 규정하고 있는 점, ② 구 토지이용규제법 제8조는 국토계획법, 도시정비법 등 여러 법률에 근거하여 지역·지구 등의 지정이 이루어진 경우 공통적으로 거쳐야 할 절차에 관해 규정하고 있는데, 신설된 국토계획법 제32조 제5항은 도시관리계획 결정의 효력 발생 시기와 실효 시기 등과 관련한 국토계획법과 토지이용규제법 간 상충을 해소하기 위해 ‘지형도면의 고시방법 및 절차 등에 관하여 토지이용규제법 제8조 제2항 및 제6항부터 제9항까지 규정에 따른다’고 규정한 점, ③ 이러한 구 토지이용규제법의 입법목적, 규정 내용과 형식, 이후 개정 경과 등에 비추어 볼 때, 구 토지이용규제법은 구 국토계획법에 따라 지역·지구 등의 지정이 이루어진 경우에 진행되어야 할 공통의 절차를 마련한 것에 불과하므로, 서울특별시장이 이 사건 고시를 하면서 ‘토지이용규제법 제8조’를 언급한 것도 위 규정에서 정한 절차에 따라 고시한다는 취지를 밝힌 것에 불과한 것으로 보이는 점 등을 종합하면, 이 사건 고시의 지형도면 고시가 구 국토계획법과 무관하게 구 토지이용규제법에 의하여 이루어졌다고 볼 수 없다. 피고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다. 】
○ 8쪽 20줄부터 9쪽 9줄까지를 아래와 같이 고친다.
【 그런데 앞서 본 것과 같이 위 각 법률규정은 해당 규정의 문언 자체로 그 의미가 분명할 뿐 아니라, 이 사건 고시의 내용 및 법규 상호 간의 조화로운 해석을 더하여 보면, 이 사건 토지가 위 각 법률규정에서 정하는 재산세 도시지역분 비과세 대상 및 재산세 100분의 50 감경대상인 점은 명확하다. 즉 이 사건 처분은 과세처분 요건의 의미가 분명함에도 피고가 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과 이루어진 것이므로, 이 사건 처분 당시 대법원의 확립된 판례가 존재하지 않았다거나 다양한 취지의 행정기관 내 유권해석이 있어서 이 사건 처분의 하자가 외관상 명백한 경우에 해당하지 않다는 피고의 주장은 받아들일 수 없다. 또한 이 사건 토지의 사용현황 등 제반 사실관계에 대하여는 원고와 피고 사이에 아무런 다툼이 없어, 이 사건은 과세대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있었던 경우나 그것이 과세대상이 되는지 여부가 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 경우에도 해당하지 않는다. 이에 대하여 피고는 이 사건 토지가 재산세 감경대상에 해당하는지 여부를 판단하기 위해 원고의 공사 진행 상황에 관한 사실관계를 정확히 조사해야 할 필요성이 있었다는 취지로도 주장하나, 앞서 살펴본 것과 같이 이 사건 처분 당시 이 사건 토지에 관하여 도시관리계획의 용도대로 그 집행이 완료되지 않은 사실은 분명한바, 피고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.
결국 피고는 이 사건 처분을 하면서 법령 규정의 의미와 사실관계가 분명함에도 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석하여 적용하였으므로, 이 사건 처분에는 중대하고 명백한 하자가 존재하여 당연무효인 처분에 해당한다(피고는 이 사건 처분이 무효가 될 경우 이 사건 처분과 유사한 과거의 처분들에 대해서도 무효 확인을 구하는 소송이 반복될 위험이 있다고 주장하나, 이는 처분의 무효 여부를 판단하면서 고려할 할 사정이 아니다). 】
2. 추가판단
가. 피고 주장의 요지
‘국토계획법상 공공시설’이란 ‘국토계획법상 무상귀속·무상양도 제도의 대상인 공공시설’에 해당하고, 이는 ‘도시정비법상 정비기반시설’과는 개념을 달리한다. 따라서 ‘도시정비법상 정비기반시설용 토지’인 이 사건 토지를 중복하여 구 국토계획법 제2조 제13호에 따른 공공시설을 위한 용지라고 볼 수 없으므로, 이를 전제로 비과세 및 감면을 주장하는 원고의 청구는 이유 없다.
나. 구체적 판단
앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 토지는 도시정비법상 정비기반시설임 과 동시에 구 국토계획법 제2조 제13호에서 정하는 공공시설을 위한 용지로서 재산세 도시지역분 비과세 대상 및 재산세 100분의 50 감면대상에 해당한다. 피고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.
1) 구 국토계획법은 제2조 제6호 가, 나목에서 도로 및 광장을 ‘기반시설’로 정의하고, 같은 조 제13호에서 ‘공공시설’이란 도로·공원·철도·수도, 그 밖에 대통령령으로 정하는 공공용 시설을 의미한다고 정의하고 있다. 따라서 이 사건 토지의 용도인 ‘도로, 공원’은 구 국토계획법 제2조 제6호에 규정된 ‘기반시설’에 해당함과 동시에 같은 조 제13호에 규정된 ‘공공시설’에도 해당함이 문언상 명백하다.
2) 또한 이 사건 고시 중 ①결정은 구 국토계획법 제2조 제4호 마목, 제5호의 ‘지구단위계획’의 고시에 해당하는데, 구 국토계획법에 따른 위 결정에는 이 사건 토지의 도로, 공원의 설치에 관한 결정이 포함되어 있다. 도시정비법에 의한 도시정비구역 및 국토계획법의 지구단위계획은 동일한 토지에 중복으로 지정될 수 있는 것인바, 이 사건 토지에 중복으로 유효하게 지정된 구 국토계획법의 지구단위계획에 의하여 결정 및 설치된 도로와 공원은, 도시정비법상 정비기반시설임과 동시에 국토계획법상 공공시설에도 해당한다고 봄이 타당하다.
3) 이에 대하여 피고는 구 국토계획법 제65조를 이유로 국토계획법에서 정의하는 공공시설이란 ‘국토계획법상 무상귀속·무상양도 제도의 대상인 공공시설’만을 의미하는 것이고, 도시정비법이 국토계획법의 특별법적인 성격을 가지는 점, 각 개발사업 법령에서 무상귀속·무상양도의 대상을 별도로 규정하고 있는 점 등에 비추어, 도시정비법과 국토계획법이 일부 중복되는 부분에 대해서 다른 개발사업의 법령을 적용할 수 없으며, 결과적으로 ‘도시정비법상 정비기반시설’을 ‘국토계획법상 공공시설’이라거나, ‘도시정비법상 정비기반시설용 토지’를 ‘국토계획법상 공공시설용 토지’라고 중복 평가할 수 없다는 취지로도 주장한다. 그러나 조세법률주의의 원칙상 과세요건이거나 비과세요건 또는 조세감면요건을 막론하고 조세법규의 해석은 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석하여야 하고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 않는바(대법원 2004. 5. 27. 선고 2002두6781 판결 등 참조), 비과세 및 감면대상에 해당하기 위해서는 구 국토계획법 제2조 제13호에 명시적으로 열거된 공공시설이라는 요건을 갖추면 족할 뿐, 별도로 ‘국토계획법상 무상귀속·무상양도 제도의 대상’이 되어야 한다거나, ‘도시정비법상 정비기반시설용 토지’와는 중복될 수 없다고 해석해야 할 아무런 법률상 근거가 없다. 더욱이 각 개발사업 법령에서 무상귀속·무상양도의 대상을 별도로 규정하고 있다는 사정만으로 일부 중첩되는 부분에 대해서까지 양자의 중복 적용을 배제하여야 한다고 볼 것은 아니고, 오히려 도시정비법은 국토계획법상 도시관리계획에 의거하여 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위한 목적으로 제정된 법률로서(대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두22498 판결 참조) 도시정비법에 의한 도시정비계획은 기본적으로 국토계획법의 도시관리계획으로서의 성격을 가진다는 법률의 전반적인 체계와 목적을 아울러 고려할 때, ‘도로, 공원’은 도시정비법상 정비기반시설임과 동시에 국토계획법상 공공시설에도 해당하는 것으로 보아야 한다.
4) 피고는 국토계획법상 공공시설을 위한 용지에 대한 비과세·감면의 취지는 토지가 공공시설용지로 지정되어 토지소유자의 재산권 행사에 제한이 생기는 경우 그러한 제한을 지방세의 측면에서 경감하여 주고자 함인데, 도시정비법상 재건축사업은 사업시행자에 의해 정비구역 내에서 사업이 시행되어 사업시행자가 제공하는 신설 정비기반시설의 시설 명목별로 기존 택지에 대한 권리 제한이 달라지지 않으므로 사권 제한 토지에 대한 재산세 감면을 규정한 취지와 맞지 않아 비과세 및 감면의 필요성이 인정되지 않는다는 취지로도 주장한다. 그러나 이 사건 토지가 비과세 및 감면 조항에서 정한 객관적 요건을 모두 충족함에도 피고 주장과 같은 사정 등에 따라 그 적용 범위를 제한해야 할 법률상 근거를 찾기 어려우므로, 피고의 이 부분 주장 역시 받아들이지 않는다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 있어 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 피고의 항소를 기각한다.
판사 김형배(재판장) 김무신 김동완