집행정지

【신청인, 항고인】 신청인 1 외 17인 (소송대리인 법무법인(유한) 찬종 담당변호사 이병철)

【피신청인, 피항고인】 보건복지부장관 외 1인 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 이산해 외 1인)

【제1심결정】 서울행정법원 2024. 4. 3. 자 2024아11058 결정

【주 문】

1. 제1심 결정을 아래와 같이 변경한다.

가. 신청인 1, 신청인 2, 신청인 3, 신청인 4, 신청인 5, 신청인 6, 신청인 7, 신청인 13, 신청인 14, 신청인 15, 신청인 16, 신청인 17, 신청인 18의 신청을 각하한다.

나. 신청인 8, 신청인 9, 신청인 10, 신청인 11, 신청인 12의 신청을 기각한다.

2. 항고비용은 신청인들이 부담한다.

【신청취지 및 항고취지】 제1심 결정을 취소한다. 피신청인 보건복지부장관이 2024. 2. 6. 발한 2025학년도 전국 의과대학 입학정원 2,000명 증원 결정처분(2025학년도부터 매년 2,000명씩 5년간 총 1만 명을 증원한다는 결정 포함) 및 피신청인 교육부장관이 2024. 3. 20. 발한 2025학년도 전국 의과대학 입학정원 2,000명 증원 결정처분(각 지역별 증원 결정 및 각 대학별 증원 결정 포함)은 서울행정법원 2024구합59794 사건의 판결 선고일로부터 30일이 되는 날까지 각 그 효력을 정지한다.

【이 유】1. 기초사실

기록과 심문결과에 의하면, 다음과 같은 사실이 소명된다.

가. 신청인 1 내지 4는 △△대학교 의과대학(이하 ‘△△의대’라고 간략히 표시한다, 다른 대학교 의과대학의 경우에도 같다)의 교수들이고, 신청인 5 내지 7은 □□의대 부속 ◇◇병원의 전공의들이며, 신청인 8 내지 12는 ○○의대에 재학 중인 의대생들이고, 신청인 13 내지 18은 의과대학에 입학하기를 희망하는 수험생들이다.

나. 피신청인 보건복지부장관은 필수의료 혁신전략의 이행계획으로 의사인력을 확보하기 위하여 2023. 10. 26. 2025학년도 의과대학 입학정원(이하 간략히 ‘의대정원’이라고도 한다) 확대 등 추진방안을 제시하였다.

다. 피신청인 보건복지부장관은 2024년 제1차 보건의료정책심의위원회의 심의·의결을 거쳐 2024. 2. 6. 의대정원 확대방안에 관하여 ‘정부는 10년 뒤인 2035년 수급전망을 토대로 의대정원 증원규모를 결정하였다. 현재 의료취약지구에서 활동하는 의사인력을 전국평균 수준으로 확보하려면 약 5,000명이 필요하다. 이에 더하여 급속한 고령화 등으로 늘어나는 의료수요를 감안할 경우 2035년에 10,000명 수준의 의사가 부족할 것으로 다수의 전문가들이 전망하고 있다. 정부는 위 15,000명의 수요 가운데 2035년까지 10,000명의 의사인력을 확충하고자 한다. 이를 위하여 2025학년도부터 의대정원을 2,000명 증원하여, 현재 3,058명에서 5,058명으로 확대한다. (중략) 정부는 의사인력 수급현황을 주기적으로 검토하고 조정하겠다.’는 등의 내용을 발표하였다(이하 ‘이 사건 증원발표’라 한다).

라. 피신청인 교육부장관은 의대정원 조정계획(안)을 수립하여 2024. 2. 22. 의과대학을 보유한 각 대학의 장에게 2025학년도 의대정원을 조정하고자 하는 대학은 2024. 3. 4.까지 관련 서식을 작성하여 제출하도록 안내하는 내용의 공문을 보냈다.

마. 피신청인 교육부장관은 의과대학을 보유한 각 대학의 장으로부터 의대정원 증원 신청을 받아 2024. 3. 20. 2025학년도 전체 의대정원을 2,000명 증원하여 각 대학별로 배정하였는바(이하 ‘이 사건 증원배정’이라 한다), 구체적인 배정결과는 별지 1 기재와 같다.

2. 관계 법령

별지 2 기재와 같다.

3. 당사자의 주장 요지

가. 신청인들

1) 이 사건 증원발표 및 증원배정은 행정청이 행하는 구체적 사실에 대한 법집행으로서 신청인들 등 국민의 권리·의무에 직접적인 영향을 미치는 공권력의 행사이므로, 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다(처분성). 또한 고등교육법 및 같은 법 시행령 등은 의과대학 교수들이 의대생들과 전공의들에게 양질의 전문적인 교육을 하고, 의대생들과 전공의들은 양질의 전문적인 교육과 수련을 받을 수 있도록 보호하고 있으며, 이른바 ‘사전예고제’를 통하여 수험생들로 하여금 사전에 정보를 제공받아 안정적으로 대학입시를 준비할 수 있도록 하고 있는바, 이 사건 증원발표 및 증원배정은 위와 같은 신청인들의 법률상 이익을 침해하였다. 한편 신청인들은 현재 또는 장래의 의사로서 대한민국 필수의료를 파괴하는 이 사건 증원발표 및 증원배정을 바로잡을 이익이 있고, 이 사건 증원발표 및 증원배정으로 인하여 의사가 과잉배출될 경우 의사들의 경쟁이 지나치게 과열되어 경제적인 피해를 볼 수 있다. 결국 신청인들에게는 이 사건 집행정지를 구할 수 있는 신청인적격이 인정된다(신청인적격). 따라서 이 사건 신청은 모두 적법하다.

2) 이 사건 증원발표 및 증원배정은 합리적 절차를 거치지 않은 채 아무런 과학적 근거도 없이 이루어졌다. 만일 이 사건 증원발표 및 증원배정에 따른 절차가 계속 진행된다면 신청인들을 비롯한 국민들에게 금전으로 보상이 불가능한 심각한 손해가 발생할 것이 명백하고, 증원된 의대정원이 2025학년도 대학입시전형에 반영되면 수험생들은 더 이상 돌이킬 수 없는 상황에 처하게 될 것이므로 긴급한 필요도 존재한다. 따라서 신청인들에게 발생할 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 이 사건 증원발표 및 증원배정의 효력을 정지하여야 한다.

나. 피신청인들

1) 이 사건 증원배정은 일응 행정처분이라고 볼 수 있지만, 이 사건 증원발표는 단순한 사실행위로서 행정처분이 아니다(처분성). 신청인들이 주장하는 이익은 간접적인 사실상의 이해관계에 불과하여 법률상 이익이라고 볼 수 없으므로, 신청인들에게는 신청인적격이 인정되지 않는다(신청인적격). 따라서 이 사건 신청은 모두 부적법하다.

2) 설령 이 사건 신청을 적법하다고 보더라도, 신청인들에게는 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 없고, 이를 예방하기 위한 긴급한 필요도 없으며, 이 사건 증원발표 및 증원배정의 효력이 정지될 경우 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다. 따라서 이 사건 신청은 모두 이유 없다.

4. 판단

가. 쟁점의 정리

1) 집행정지 제도의 의의

행정처분이 위법함을 전제로 취소소송이 제기되더라도 권한 있는 기관에 의하여 취소되지 않는 한 그 처분의 효력이나 집행 또는 절차의 속행에 영향을 주지 않는 것이 원칙이다(행정소송법 제23조 제1항).

그러나 이러한 집행부정지 원칙을 획일적으로 적용하면 원고가 후일 승소하더라도 이미 처분의 집행이 종료되어 회복할 수 없는 손해를 입게 되는 결과가 발생할 수 있으므로, 행정소송법은 일정한 요건 하에 예외적으로 해당 처분의 집행정지를 허용하고 있다(행정소송법 제23조 제2항, 제3항).

2) 집행정지 신청사건의 판단대상

행정처분의 효력정지나 집행정지를 구하는 신청사건에서 행정처분 자체의 적법 여부는 궁극적으로 본안재판에서 심리를 거쳐 판단할 성질의 것이므로 원칙적으로 판단할 것이 아니고, 그 행정처분의 효력이나 집행을 정지할 것인가에 관한 행정소송법 제23조 제2항 소정의 요건의 존부만이 판단의 대상이 된다(대법원 1986. 3. 21. 자 86두5 결정, 대법원 1991. 5. 2. 자 91두15 결정, 대법원 2008. 8. 26. 자 2008무51 결정, 대법원 2011. 4. 21. 자 2010무111 전원합의체 결정 등 참조).

3) 집행정지의 요건

행정소송법은 집행정지의 요건으로 두 가지 요건, 즉 ‘신청인에게 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있을 것(적극적 요건, 행정소송법 제23조 제2항 본문)’과 ‘집행정지를 하더라도 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 없을 것(소극적 요건, 행정소송법 제23조 제3항)’만을 규정하고 있다(이하 위 적극적 요건과 소극적 요건을 합하여 ‘실체적 요건’이라 한다).

다만 행정처분의 효력정지나 집행정지제도는 신청인이 본안 소송에서 승소판결을 받을 때까지 그 지위를 보호함과 동시에 후에 받을 승소판결을 무의미하게 하는 것을 방지하려는 것이어서 본안 소송에서 처분의 취소가능성이 없음에도 처분의 효력이나 집행의 정지를 인정한다는 것은 제도의 취지에 반하므로, 효력정지나 집행정지사건 자체에 의하여도 신청인의 본안 청구가 이유 없음이 명백하지 않아야 한다는 것도 효력정지나 집행정지의 요건에 포함시켜야 한다(대법원 1992. 6. 8. 자 92두14 결정, 대법원 1994. 10. 11. 자 94두23 결정, 대법원 2007. 7. 13. 자 2005무85 결정 등 참조).

한편 집행정지는 행정처분의 집행부정지 원칙의 예외로서 인정되는 것이고, 또 본안에서 원고가 승소할 수 있는 가능성을 전제로 한 권리보호수단이라는 점에 비추어 보면, 집행정지사건 자체에 의하여도 신청인의 본안청구가 적법한 것이어야 한다는 것을 집행정지의 요건에 포함시킴이 상당하다(대법원 1995. 2. 28. 자 94두36 결정, 대법원 1999. 11. 26. 자 99부3 결정, 대법원 2013. 1. 31. 자 2011아73 결정 등 참조).

4) 이 사건의 쟁점

이 사건 증원발표 및 증원배정은 전국의 의대정원을 2025학년도부터 5년간 매년 2,000명씩 총 10,000명 증원하는 조치인바, 이에 대하여 신청인들은 위 증원발표 및 증원배정의 무효확인 내지 취소를 구하는 본안소송을 제기하여 위 증원조치는 절차적 정당성은 물론 아무런 과학적 근거가 없다는 이유로 전면 백지화를 주장하면서, 그와 함께 이 사건 신청을 통하여 위 증원조치의 집행정지를 구하고 있다.

그런데 앞서 살펴본 바에 의하면, 이 사건 집행정지 신청사건의 심리와 판단대상은 어디까지나 집행정지 요건의 충족 여부라 할 것이고, 위 증원조치의 적법성 내지 정당성은 본안에서 심리·판단할 문제이므로, 이하 이 사건 신청의 적법 요건과 실체적 요건에 관하여 본다.

나. 적법 요건에 대한 판단

1) 판단의 기준과 방법

피신청인들은 이 사건 신청은 처분성과 신청인적격이 인정되지 않으므로 부적법하다고 주장하고, 제1심 결정은 처분성은 일응 인정될 수 있으나 신청인적격이 인정되지 않는다는 이유로 이 사건 신청을 모두 각하하였다.

그런데 앞서 본 바와 같이 적법 요건은 법이 규정한 요건이 아니라 대법원 판례에 의하여 인정된 요건인바, 이러한 적법 요건은 사실상 본안 승소가능성 요건에 포함된다고 볼 수 있고(적법 요건을 구비하지 못한 경우 원고는 본안에서 각하판결, 즉 패소판결을 받게 될 것인바, 판례는 적법 요건이 필요한 이유에 관하여 ‘집행정지는 본안에서 원고가 승소할 수 있는 가능성을 전제로 한 권리보호수단’임을 명시하고 있다), 실제로 대법원 판례 역시 양자를 같은 맥락으로 보고 있다(대법원 1997. 4. 28. 자 96두75 결정은 본안 승소가능성 요건을 설시하면서 적법 요건에 관한 대법원 1995. 2. 28. 자 94두36 결정을 인용하고 있고, 대법원 2004. 5. 17. 자 2004무6 결정은 적법 요건을 설시하면서 본안 승소가능성 요건에 관한 대법원 1992. 6. 8. 자 92두14 결정을 인용하고 있다).

한편 현재 대법원은 국민의 효과적 권리구제와 행정의 적법성 통제를 위하여 항고소송의 허용범위를 점차 확대해 나가고 있고(처분성에 관하여 대법원 2004. 4. 22. 선고 2003두9015 전원합의체 판결, 대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 등 참조, 원고적격에 관하여 대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결, 대법원 2015. 7. 23. 선고 2012두19496, 19502 판결 등 참조), 이에 따라 본안에서도 처분성과 원고적격의 인정 여부가 치열하게 다투어지는 경우가 많은데, 집행정지에 관한 결정은 소명자료만을 기초로 긴급하고 신속하게 이루어지므로 위와 같은 소송요건에 관하여 상세한 심리를 하기 어렵고, 그 판단의 정확성에도 일정한 한계가 있는 점 역시 고려할 필요가 있다. 즉 집행정지 신청사건 단계에서는 설령 적법 요건에 다소 의심이 있다 하더라도, 일응 객관적 사실관계만으로 즉시 판단이 가능한 제소기간 등과 달리 일정한 규범적 판단이 필요한 처분성, 원고적격 등의 문제에 관하여는 적법 요건이 인정되지 않는다는 이유로 섣불리 신청을 각하할 것이 아니라, 최소한의 소명이 있는 한 가급적 집행정지의 실체적 요건에 관하여 판단함으로써, 적법 요건의 미비로 집행정지신청이 각하된 후 나중에 본안소송에서 소송요건을 인정받아 승소판결을 받더라도 이미 해당 처분의 집행이 모두 종료되어 회복할 수 없는 손해를 입게 되는 상황을 방지하는 것이 적절하다.

위와 같은 사정에 비추어 보면, 적법 요건 역시 본안 승소가능성 요건과 마찬가지로 ‘적법 요건을 충족하지 못함이 명백한 경우에는 집행정지를 할 수 없다’는 차원의 문제로 파악하여야 할 것인바, 즉 집행정지 신청사건에서 처분성 내지 신청인적격 등이 문제되는 경우에는 본안소송에서와 같이 엄밀한 증명을 요구할 것이 아니라 그 처분성이 부정되거나 신청인적격이 없음이 명백하지 않은 이상 적법 요건은 일응 충족한 것으로 보는 것이 타당하다.

따라서 이하 위와 같은 관점에서 이 사건 신청이 그 처분성과 원고적격을 명백히 결여하고 있는지에 관하여 본다.

2) 처분성

가) 주장

피신청인들은 이 사건 증원조치는 증원배정과 증원발표로 구분되는바, 그 중 증원배정은 일응 처분이라고 볼 수 있으나, 증원발표는 단순한 사실행위로서 처분성이 인정되지 않는다고 주장한다.

나) 법리

항고소송의 대상인 ‘처분’이란 "행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용"을 말한다(행정소송법 제2조 제1항 제1호).

행정청의 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우에 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익 사이의 실질적 견련성, 법치행정의 원리와 그 행위에 관련된 행정청이나 이해관계인의 태도 등을 고려하여 개별적으로 결정해야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조). 행정청의 행위가 ‘처분’에 해당하는지가 불분명한 경우에는 그에 대한 불복방법 선택에 중대한 이해관계를 가지는 상대방의 인식가능성과 예측가능성을 중요하게 고려해서 규범적으로 판단해야 한다(대법원 2018. 10. 25. 선고 2016두33537 판결 참조). (이상 대법원 2021. 12. 30. 선고 2018다241458 판결).

다) 판단

(1) 살피건대, 고등교육법과 같은 법 시행령은 대학의 학생정원에 관하여 ‘대학설립·운영 규정’이 정한 교사, 교지, 교원 및 수익용 기본재산에 따라 정해지는 학생 수의 범위에서 모집단위별로 ‘학칙’으로 정하도록 하면서, 의과대학의 정원은 교육부장관이 관계중앙행정기관의 장(보건복지부장관)과 협의하여 정한 입학정원에 따라야 한다고 정하였고(고등교육법 제32조, 같은 법 시행령 제28조 제1항, 제3항 제2호 가목, 제4항), 위 학칙은 학교의 장이 법령의 범위에서 제정하거나 개정할 수 있도록 규정하였으므로(고등교육법 제6조 제1항), 이 사건 증원배정과 달리 이 사건 증원발표는 단순한 사실행위 내지 정부의 내부적 행위에 불과한 것이 아닌지 그 처분성에 다소 의문이 있는 것은 사실이다.

(2) 그러나 기록 및 심문결과에 의하면, ① 정부는 ‘의대정원 규모확대는 보건의료기본법 제24조에 따른 보건복지부장관의 보건의료정책상 결정이고, 교육부장관은 고등교육법 시행령 제28조 제3항 및 제4항에 따라 보건복지부장관과 협의하여 의대별 정원규모를 정하도록 되어 있다’는 입장을 취하고 있는바, 의대정원 증원에 관하여는 사실상 보건복지부장관의 결정이 보다 중요한 것으로 보이는 점(이 사건에서도 보건복지부장관은 교육부장관에게 의대정원 2,000명 증원을 ‘통보’하였고, 교육부장관은 이를 그대로 ‘수용’하여 각 대학별로 정원을 배정하였다), ② 이 사건에서 신청인들이 주로 문제삼고 있는 것은 ‘2,000명 증원’의 위법성인바, 이 사건 증원배정보다 오히려 이 사건 증원발표에 중점이 있는 것으로 보이는 점(신청인들은 이 사건 증원배정이 이루어지기도 전인 2024. 3. 19. 이미 이 사건 증원발표를 대상으로 본안소송을 제기하였다), ③ 이에 실제로 이 사건에서 실질적인 다툼은 신청인들과 피신청인 보건복지부장관 사이에 이루어지고 있는 것으로 보이는 점(이 사건 증원발표의 위법 여부에 따라 사실상 이 사건 증원배정의 위법 여부도 좌우된다) 등을 알 수 있는바, 이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 증원발표는 의대정원의 증원·배정을 위한 일련의 과정에서 핵심적인 공권력의 행사로서 그 처분성이 인정된다고 볼 여지가 있다.

(3) 위와 같은 사정을 고려하면, 향후 본안소송에서 보다 상세한 심리와 검토를 통하여 그 처분성이 부정될 가능성이 있더라도, 이 사건 증원발표와 이 사건 증원배정은 이 사건 증원조치를 완성하기 위한 일련의 과정인바, 적어도 현 단계에서는 양자를 엄밀히 구분할 것이 아니라 전체로서 그 처분성이 인정될 수 있다고 보는 것이 타당하다 할 것이다(이하 이 사건 증원발표와 이 사건 증원배정을 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다).

3) 신청인적격

가) 주장

신청인들은 자신들의 현재 또는 장래 의사로서의 지위와 대학교육 내지 대학자치, 대학입시 등의 관점에서 법률상 보호되는 이익을 가지고 있으므로, 신청인적격이 인정된다고 주장한다.

나) 법리

취소소송은 처분등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다(행정소송법 제12조).

행정소송은 행정청의 해당 행정처분이 취소됨으로 인하여 법률상 직접적이고 구체적인 이익을 가지게 되는 사람만이 제기할 수 있고, 단지 간접적이고 사실상의 이해를 가지는 데 지나지 않는 사람은 이를 제기할 수 없는 것이며, 이러한 이치는 그 행정처분에 대한 집행정지신청을 구할 신청인적격이 있는지의 여부를 판단함에 있어서도 마찬가지라고 보아야 한다(대법원 1994. 12. 30. 자 94두34 결정 등 참조).

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).

당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법규의 명문 규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거 법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에서 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거 법규 및 관련 법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다(대법원 2013. 9. 12. 선고 2011두33044 판결, 대법원 2015. 7. 23. 선고 2012두19496, 19502 판결 등 참조).

다) 판단

(1) 살피건대, 이 사건 처분은 의과대학의 입학정원을 정하기 위한 일련의 단계적인 행위로서, 이 사건 처분의 직접 상대방은 의대정원에 관한 증원을 신청하고, 학칙으로 의대정원을 정함에 있어 교육부장관이 정하는 입학정원에 따라야 하는 의과대학을 보유한 각 ‘대학의 장’이고, 이 사건 신청인들은 처분의 직접 상대방이 아니라 제3자에 불과하므로, 과연 신청인들에게 원고적격이 인정되는지 의심스러운 것은 사실이다.

(2) 그런데 이 사건 처분은 의대정원을 증원하는 것으로서 기본적으로 수익적인 처분이고, 대학의 장이 위와 같은 수익적인 처분에 관하여 취소소송을 제기하는 것을 상정 내지 기대하기는 어렵다 할 것인바(만일 신청한 대로 증원을 인정받지 못한 경우 그러한 거부처분에 대하여 취소소송 등을 제기할 수 있는 것은 다른 차원의 문제이다), 이러한 경우 제3자에게 원고적격을 인정하지 않는다면 사실상 이 사건 처분과 같은 의대정원 증원에 관하여는 그 누구도 다툴 수 없다는 결론이 된다.

그러나 의대정원 증원을 이른바 ‘통치행위’와 같이 보아 그에 대한 적법성 통제가 전혀 불가능하다고 볼 수는 없다(나아가 통치행위에 관하여도 사법심사가 확대되고 있는 점에 관하여는 대법원 2004. 3. 26. 선고 2003도7878 판결, 대법원 2010. 12. 16. 선고 2010도5986 전원합의체 판결 등 참조). 한편 특별히 공익소송을 표방하는 경우가 아닌 한 행정소송을 제기한다는 것 자체가 문제된 처분에 관하여 일정한 이해관계를 가지고 있다는 방증이라 할 것인바, 실제로 이 사건 신청인들은 일응 의대정원 증원과 관련하여 가장 밀접한 이해관계를 가지고 있는 사람들이라고 보인다.

결국 문제는 이 사건 처분에 관하여 신청인들이 가지는 이해관계를 단순한 간접적·사실적 이해관계라고 볼 것인지, 그렇지 않고 법률상 이해관계를 가지고 있다고 볼 것인지 여부라 할 것이므로, 이하 신청인들에게 ‘법률상 보호되는 이익’이 도출될 수 있는지의 관점에서 본다.

(3) 먼저 이 사건 처분에 따라 장래 의사의 수가 증가하게 되는 문제와 관련하여 보건대, 신청인들은 현재 또는 장래의 의사로서 의대증원에 따른 의사 수 증가로 인하여 경제적 피해를 입을 수 있다고 주장한다.

일반적으로 면허나 인허가 등의 수익적 행정처분의 근거가 되는 법률이 해당 업자들 사이의 과당경쟁으로 인한 경영의 불합리를 방지하는 것도 그 목적으로 하고 있는 경우, 다른 업자에 대한 면허나 인허가 등의 수익적 행정처분에 대하여 미리 같은 종류의 면허나 인허가 등의 수익적 행정처분을 받아 영업을 하고 있는 기존의 업자는 경업자에 대하여 이루어진 면허나 인허가 등 행정처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 행정처분의 취소를 구할 당사자적격이 있지만(대법원 2002. 10. 25. 선고 2001두4450 판결, 대법원 2018. 4. 26. 선고 2015두53824 판결 등 참조), 기존의 허가가 질서유지의 목적상 설정된 법률상의 금지를 해제하여 자연적 자유를 회복시키는 강학상 허가에 불과하고, 법령상 경쟁제한규정이 없는 경우, 신규 허가로 기존업자의 이익이 감소하더라도 그러한 이익은 사실상의 이익에 불과하고 법률에 의하여 보호되는 이익이라고 볼 수 없다(대법원 1980. 7. 22. 선고 80누33, 34 판결, 대법원 1990. 11. 13. 선고 89누756 판결 등 참조).

의사의 면허는 기본적으로 강학상 허가에 해당한다 할 것이고(한의사의 면허를 강학상 허가라고 본 대법원 1998. 3. 10. 선고 97누4289 판결 등 참조), 이는 의사면허를 취득하기 위하여 상당한 시간과 노력, 비용이 투입된다 하더라도 달리 보기 어려운바, 신청인들이 주장하는 의사 수 증가로 인하여 발생할 수 있는 경제적 피해는 사실적·경제적 이해관계에 불과한 것으로서 이를 법률상 보호되는 이익이라고 볼 수 없다.

한편 필수의료 분야에 관한 정부정책을 바로잡을 이익은 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익을 주장하는 것에 불과한바, 이를 근거로 직접 이 사건 처분의 취소를 구하거나 집행정지를 신청할 수도 없다 할 것이다.

즉 신청인들이 현재 또는 장래의 의사의 지위에서 주장하는 이해관계는 모두 법률상 보호되는 이익이라고 볼 수 없다.

(4) 다음으로 대학교육 내지 대학자치 등의 관점에서 이 사건 처분으로 인하여 의대교육에서 발생할 수 있는 문제점의 관점에서 보건대, 신청인들은 이 사건 증원에 따른 의대교육은 가능하지도 않고 오히려 의대교육을 붕괴시킬 것이라고 주장한다.

헌법 제31조는 교육을 받을 권리, 즉 학습권을 보장하고 있는바, 이는 단순히 추상이고 상징적인 의미를 가지는 것이 아니라 구체적이고 현실적인 법적 효력을 가지는 권리로서, 이러한 학습권을 침해하는 것은 법률상 불법행위가 될 수 있다(학교교육에 직접 필요한 시설·설비를 위한 경비 등 관련 교비회계를 유용한 사립학교의 설립·경영자 측에 대하여 ‘교육을 제대로 받지 못한 학생들’에 대한 손해배상책임을 인정한 대법원 2005. 1. 27. 선고 2002다48412 판결 등 참조).

위와 같이 헌법 제31조 제1항에 의하여 보장되는 교육을 받을 권리는 교육영역에서의 기회균등을 내용으로 하며, 국가로 하여금 능력이 있는 국민이 여러 가지 사회적·경제적 이유로 교육을 받지 못하는 일이 없도록 재정능력이 허용하는 범위 내에서 모든 국민에게 취학의 기회가 골고루 주어지도록 그에 필요한 교육시설 및 제도를 마련할 의무를 부과한다. 그러나 교육을 받을 권리는 국민이 국가에 대해 직접 특정한 교육제도나 학교시설을 요구할 수 있음을 뜻하지 않는다. 또한 교육을 받을 권리는 자신의 교육환경이 상대적으로 열악해질 수 있음을 이유로 타인의 교육시설 참여 기회를 제한할 것을 청구하거나, 자신의 교육시설 참여 기회가 축소될 수 있다는 우려를 이유로 타인의 교육시설 참여 기회를 제한할 것을 청구할 수 있는 권리가 아니다[헌법재판소 2019. 2. 28. 선고 2018헌마37, 38(병합) 결정 등 참조]. 다만 만일 교육환경이 기존에 비해 열악해지거나 교육시설 참여 기회가 축소될 수 있다는 우려가 있고 기존 교육시설에 대한 참여 기회가 실질적으로 봉쇄되어 동등하게 교육시설에 참여할 기회를 제한받는 정도에 이르렀다고 볼 만한 특별한 사정이 있다면 이러한 불이익은 단순한 사실상 불이익이 아니라 교육을 받을 권리가 제한된 것이라고 볼 수 있을 것이다[위 헌법재판소 2019. 2. 28. 선고 2018헌마37, 38(병합) 결정 등 참조].

이 사건의 경우, 전국의 거의 모든 의대들이 이 사건 처분에 따라 즉시 2,000명을 증원하게 되면 사실상 의학교육이 불가능하다고 호소하고 있고, 이에 그 책임소재는 별론으로 하고 현재 의대 재학생들의 유급·휴학 등이 발생하고 있는 사정까지 더하여 보면, 현재 약 3,000명에서 2025학년도에는 한 학년에 약 8,000명이 함께 교육받게 되면서 의대교육이 파행되는 상황이 벌어질 수도 있는바, 이러한 사정을 고려할 때 적어도 의대생인 신청인들에게는 ‘기존 교육시설에 대한 참여 기회가 실질적으로 봉쇄되어 동등하게 교육시설에 참여할 기회를 제한받는 정도에 이르렀다고 볼 만한 특별한 사정’이 인정될 여지가 있다 할 것이다.

다만 교수들의 경우에는 위와 같은 교육을 받을 권리와 같은 차원에서 교육을 할 권리가 인정될 수 있는지 의문이고, 전공의들은 현재의 의대생 내지 2025학년도 신입 의대생들과 함께 교육 내지 수련을 받을 일은 없을 것이며, 수험생들의 경우 아직 의대 입학이 확정된 것도 아니므로, 교수, 전공의, 수험생인 신청인들에게는 법률상 이익이 인정되기 어려워 보인다. 한편 이와 관련하여 수험생인 신청인들은 이른바 사전예고제 하에서 ‘정보를 제공받을 이익’을 침해당하였다고도 주장하는데, 고등교육법령이 수험생들의 위와 같은 이익을 보호하고 있는 것으로 보이기는 하지만, 이 사건 처분은 의대정원 감원이 아니라 증원인바, 만일 의대 입학을 희망하는 수험생들이 입시를 준비하는 과정에서 갑작스럽게 의대정원이 감원되었다면 이에 관하여 법률상 이익을 침해받았다고 볼 여지가 있을 것이나, 이와 달리 증원의 경우에는 설령 수험생들이 미리 증원에 관한 정보를 제공받지 못한 상태에서 증원이 이루어지더라도 이는 특단의 사정이 없는 한 수험생들에게 이익이 되는 사정이라 할 것이므로, 결국 이 사건 처분으로 인하여 의대 입시를 준비하는 수험생들이 법률상 보호되는 이익을 침해당하거나 당할 우려가 있다고 보기는 어렵고, 달리 이를 소명할 자료가 없다.

(5) 위와 같은 사정을 종합하면, 비록 현재 또는 장래의 의사라는 지위에 기초하여 신청인들에게 법률상 보호되는 이익이 인정될 여지는 없어 보이지만, 의대교육이라는 관점에서 보면 적어도 의대생인 신청인들에게는 법률상 보호되는 이익이 인정될 여지가 있다 할 것이다.

4) 소결

요컨대, 집행정지 사건에서 적법 요건을 너무 엄격하게 볼 것은 아닌바, 의과대학의 정원은 대학의 총장이 아닌 정부가 결정하는 것임을 고려하면 이를 위한 이 사건 증원발표와 증원배정은 전체로서 그 처분성이 인정된다고 볼 여지가 있고, 이 사건 처분으로 인하여 의대생들의 학습권이 침해될 가능성이 있음에 비추어 보면 적어도 의대생인 신청인들에게는 법률상 보호되는 이익이 침해될 우려가 있다고 보이므로, 결국 이 사건 신청 중 의대생들의 신청 부분은 적법 요건을 충족하였다고 봄이 상당하다.

다. 실체적 요건에 대한 판단

1) 판단의 대상과 방법

행정소송법 제23조 제2항, 제3항에 의하면, 집행정지는 ‘회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요’가 있을 때 가능하고, 다만 ‘공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려’가 있다면 허용될 수 없다. 전자의 적극적 요건은 신청인이 주장·소명하여야 하고, 후자의 소극적 요건은 피신청인이 주장·소명하여야 하는바(대법원 1999. 12. 20. 자 99무42 결정 등 참조), 소극적 요건은 적극적 요건이 인정되는 경우에 비로소 문제되는 것이므로, 만일 적극적 요건이 인정되지 않는다면 소극적 요건에 관하여는 더 나아가 살펴볼 필요가 없다(대법원 2012. 2. 1. 자 2012무3 결정 등 참조). 집행정지의 적극적 요건인 ‘회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있을 것’과 소극적 요건인 ‘공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 없을 것’은 모두 존부의 문제가 아니라 정도의 문제로서, ‘있다 또는 없다’라고 일도양단적으로 판단할 것이 아니라, 개별 사안에서 양자의 정도·무게를 서로 비교·형량하여 상대적·개별적으로 판단하여야 한다.

그리고 앞서 본 바와 같이 집행정지 신청사건에서 심리·판단의 대상은 위와 같은 집행정지의 적극적·소극적 요건이지, 문제된 처분의 적법 여부가 아니다. 그러나 또한 앞서 본 바와 같이 만일 신청인이 본안에서 패소할 것이 명백하다면 집행정지는 허용될 수 없으므로, 이러한 범위에서는 처분의 적법 여부도 살펴볼 필요가 있다. 다만 이는 어디까지나 집행정지의 요건에 관한 판단을 위한 것인바, 집행정지 신청사건에서 처분의 적법 여부는 그 ‘적법성 내지 위법성이 명백한지’의 관점에서 문제될 뿐이다. 만일 신청인이 본안에서 패소할 것이 명백하다면, 즉 처분의 적법성이 명백하다면(이는 피신청인이 소명하여야 한다), 설령 신청인에게 상당한 손해가 발생한다 하더라도 이는 신청인이 감수하여야 할 문제이므로, 이러한 경우에는 회복하기 어려운 손해를 이유로 집행정지를 허용할 수는 없다 할 것이고, 반면 신청인이 본안에서 승소할 것이 명백하다면, 즉 처분의 위법성이 명백하다면(이에 관하여는 신청인이 소명하여야 할 것이다), 그러한 처분을 집행하는 것 자체가 공공복리에 반한다 할 것이므로, 이러한 경우에는 공공복리에 중대한 영향을 미친다는 이유를 들어 집행정지를 불허할 수는 없을 것이다.

한편 행정소송에서 법원은 문제된 처분에 당연무효 내지 취소사유에 해당하는 하자가 있는지 법적인 관점에서 평가·판단하는 것이지, 해당 처분의 타당성에 관하여 정책적인 관점에서 평가·판단하는 것이 아니고(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 중 다수의견에 대한 보충의견 참조), 이는 집행정지 신청사건에서도 마찬가지라 할 것이다. 즉 위에서 본 바와 같이 집행정지 요건을 판단하기 위하여 처분의 적법 여부를 살펴본다 하더라도 이는 어디까지나 그 처분의 절차적·실체적 하자 여부에 국한되고, 해당 처분의 정책적 타당성 여부는 원칙적으로 심리·판단할 문제가 아니다.

신청인들은 이 사건 처분은 아무런 과학적 근거가 없으므로 그 효력을 정지하여야 한다는 취지로 주장하고, 이에 대하여 피신청인들은 이 사건 처분에는 충분한 과학적 근거가 있으므로 그 효력이 정지되어서는 안 된다는 취지로 주장하는바, 즉 이 부분에서 쌍방이 가장 핵심적으로 주장하는 바는 사실상 ‘의대정원 2,000명 증원’의 타당성 여부에 있다고 보인다. 그런데 앞서 본 바와 같이 집행정지 신청사건에서 해당 처분의 적법 여부는 원칙적으로 판단대상이 아니라 할 것인바, 이 사건의 판단대상은 어디까지나 이 사건 처분으로 인하여 신청인들에게 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있는지, 설령 그렇다 하더라도 이 사건 처분의 집행을 정지할 경우 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는지 여부에 있다 할 것이고, 이에 관한 판단을 위하여 이 사건 처분이 명백히 적법하거나 명백히 위법한지를 보는 것이며, 또한 위 판단에 있어 정책적 타당성 여부는 고려할 것이 아니다.

결국 이 사건에서도 중요한 것은 2,000명 증원의 정책적 타당성 여부가 아니라, 법적 관점에서 절차적·실체적 하자가 있는지 여부라 할 것이므로, 이하 이 사건 신청의 실체적 요건, 즉 적극적 요건, 소극적 요건에 관하여 보되, 그 판단을 위하여 필요한 범위 내에서 본안의 승소가능성 내지 패소가능성, 즉 이 사건 처분의 절차적·실체적 하자 여부를 함께 살펴본다.

2) 인정사실

이하 집행정지의 적극적 요건, 소극적 요건 판단을 위하여 이 사건 처분의 구체적 경위를 보건대, 기록과 심문 전체의 취지에 의하면, 아래와 같은 사실이 소명된다.

① 우리나라의 의대정원은 제주의대가 신설되면서 1998년 3,507명이 된 이후 증원된 적이 없고, 2000년 의약분업 이후 정원의 10%인 351명을 감축하기로 한 결과 2006년 3,058명이 된 이래 동결된 상태이다.

② 역대 정부는 의료개혁을 추진하는 과정에서 의대정원 증원을 고려해 왔는바, 지난 정부에서 2018년 증원을 추진하였으나 무산된 바 있고, 코로나19 대유행을 계기로 재차 2020년 공공의대 신설과 함께 ‘2022학년도부터 10년간 매년 400명씩 총 4,000명’ 증원을 시도하였으나 의료계는 파업과 국가고시 거부 등으로 저항하였고, 이에 결국 증원이 무산되었다. 위 마지막 증원 시도 당시 정부와 의료계 사이에서는 2020. 9. 4.자로 ‘보건복지부는 의대정원 확대, 공공의대 신설 추진을 중단한다. 보건복지부와 대한의사협회는 의료현안협의체를 구성하여 필수의료·지역의료 육성 및 지원, 의대정원 증원 등에 관하여 협의한다. 대한의사협회는 집단행동을 중단하고 진료현장에 복귀한다.’는 내용의 의정합의문이 작성되었다.

③ 이후 국책연구소 등 3개 연구기관에서 인구 감소, 고령화 추이, 국민소득 변화 등 의료수요의 측면과 신규의사 배출, 고령의사 은퇴 등 의사공급의 측면을 고려하여 독립적으로 추계한 3건의 보고서는 공통적으로 2035년에 약 10,000명의 의사 부족을 전망하였다. 다만 위 3개의 연구는 의대정원의 확대를 직접 염두에 두고 실시한 것은 아니었고, 이에 정부는 2023. 6. 27. 과학적 근거에 기반한 적정 의사인력 확충 방안을 논의하기 위하여 ‘의사인력 수급추계 전문가 포럼’을 개최하여 위 연구결과들에 관하여 공개적으로 논의한 바 있다.

④ 한편 2022년 기준 의사의 과부족 상태를 추정한 보고서는 ‘하위 50% 진료권(35개 지역)의 수요 대비 인력 수준을 70개 진료권(전국)의 평균 수준으로 상향 조정하는 데 필요한 인력’을 4,786명으로 추정하면서(자체충족도 기준), 2022년 현재 비수도권 중심으로 약 5,000명의 의사가 부족하다고 보았다.

⑤ 위와 같은 자료 등에 기초하여 정부는 필수의료·지역의료 강화, 의료전달체계 개선 등을 위한 ‘의사인력 확충’ 문제에 관하여 각종 회의체를 구성·운영함으로써 의료계 등과 논의해 왔는데, 2024. 2. 6. 이 사건 증원발표(2024년 제1차 보건의료정책심의위원회 포함)에 이르기까지 (i) 2023. 2. 9.부터 2024. 1. 24.까지 ‘의료현안협의체’에서 총 19차례 회의를 진행하였고(회의개요 및 보도자료 제출), (ii) 2023. 8. 16.과 2023. 11. 1. ‘보건의료정책심의위원회’에서 총 2차례 회의를 진행하였으며(회의록 등 미제출), (iii) 2023. 8. 31.부터 2023. 12. 20.까지 보건의료정책심의위원회 산하 ‘의사인력전문위원회’에서 총 9차례 회의를 진행하였다(회의결과 정리자료 및 일부 회의의 속기록 제출).

⑥ 정부가 제출한 자료에 의하면, 위 회의들 중 의대정원의 증원 규모가 구체적인 수치와 함께 논의된 것은 2023. 10. 17.자 의사인력전문위원회 제5차 회의가 유일한 것으로 보이는데, 전체 12명의 위원 중 10명이 참석(1명은 서면참석)한 위 회의에서 (i) 위원1은 1,000명 증원, (ii) 위원2는 1,000명 증원(연간 100~300명 범위로 몇 년간 1,000명까지 점진적 증원), (iii) 위원3은 1,000명 증원, (iv) 위원4는 1단계 351명(과거 감축된 351명 환원), 2단계 수용역량 범위 내 증원(의과대학의 수용역량 범위 내에서 1,000명이든 2,000명이든 증원), (v) 위원5는 476명 증원(과거 감축분 중 편입학을 제외한 순수 감축분 206명 증원, 소규모 의대를 60명 수준으로 확대하기 위하여 270명 증원), (vi) 위원6은 수용역량 범위 내 가능한 한 많은 증원, (vii) 위원7은 5,000명이든 10,000명이든 최대한 증원, (viii) 위원8은 의견제시 없음(발제문 상으로는 6,000명까지 증원 의견이나, 논의가 진행 중인 상황에서 위원별 증원 숫자를 제시하는 것은 맞지 않음), (ix) 위원9는 상당한 규모로 증원, (x) 위원10(서면참석)은 최소 300명에서 최대 1,000명 증원 의견을 각 제시하였다(피신청인들은 위 위원들의 소속이나 지위, 성명 등은 제출하지 않았다).

⑦ 정부는 위와 같은 논의를 통하여 의대정원을 증원할 필요성이 크다고 보고, 2023. 10. 26. ‘지역 및 필수의료 혁신 이행을 위하여 의료진 근로여건 개선 등 정책패키지와 함께 2025학년도부터 의대정원 확대를 추진한다. 이를 위하여 2023. 10. 26.부터 대학별로 증원수요와 수요역량을 조사하고, 2023. 11.에는 의학교육점검반을 통하여 서면검토와 현장점검을 실시한다. 관련 절차와 후속 논의를 속도감 있게 진행하여 최대한 신속하게 결정할 계획이다. 보건복지부가 교육부에 2025학년도 의대정원을 통보하면, 교육부가 2024년 상반기까지 대학별 정원배정을 확정한다.’고 발표하였다.

⑧ 정부는 2023. 10. 27.경부터 2023. 11. 9.경까지 전국 40개 의과대학을 대상으로 수요조사를 진행하였는데, 위 조사에서 의과대학들은 2025학년도에 최소 2,151명 최대 2,847명, 2030학년도에 최소 2,738명 최대 3,953명의 증원수요를 제시하였다. 한편 정부는 의학교육점검반을 구성하여 2023. 11. 6.경부터 2023. 12. 21.경까지 의과대학의 교육여건에 관하여 서면검토, 비대면점검, 현장점검 및 개별 간담회 등을 진행하였다.

⑨ 정부는 2024. 1. 15. 대한의사협회, 대한전공의협의회 등 6개 의료계 단체에 ‘의과대학 입학정원 확대 관련 의견 제출 요청’이라는 제목의 공문으로 의대증원에 관한 의견제출을 요청하였는데, 대한의사협회는 증원 규모에 대하여 답하지 않았고, 대한전공의협의회는 회신하지 않았다.

⑩ 정부는 2024. 2. 1. 인사인력 확충과 필수·지역의료 강화를 위하여 의료인력 확충, 지역의료 강화, 의료사고 안전망 구축, 보상체계 공정성 제고를 내용으로 하는 ‘의료개혁 4대 패키지’를 발표하면서, 그중 의료인력 확충에 관하여 ‘의료인력을 확충한다. 2035년 수급(1.5만 명 부족)을 고려하여 2025학년도부터 입학정원을 확대하고, 수급추계에 따른 주기적 정원 조정시스템을 구축한다.’고 밝혔다.

⑪ 정부는 2024. 2. 6. 14:00 2024년 제1차 보건의료정책심의위원회의 심의·의결을 거쳐, 같은 날 15:00 긴급브리핑으로 ‘정부는 10년 뒤인 2035년 수급전망을 토대로 의대정원 증원규모를 결정하였다. 현재 의료취약지구에서 활동하는 의사인력을 전국평균 수준으로 확보하려면 약 5,000명이 필요하다. 이에 더하여 급속한 고령화 등으로 늘어나는 의료수요를 감안할 경우 2035년에 10,000명 수준의 의사가 부족할 것으로 다수의 전문가들이 전망하고 있다. 정부는 위 15,000명의 수요 가운데 2035년까지 10,000명의 의사인력을 확충하고자 한다. 이를 위하여 2025학년도부터 의대정원을 2,000명 증원하여, 현재 3,058명에서 5,058명으로 확대한다. 향후 정부는 의사인력 수급현황을 주기적으로 검토하고 조정하겠다.’는 이 사건 증원발표를 하였는바, 이 당시 2,000명이라는 구체적인 수치가 처음으로 논의·제시되었다.

⑫ 정부는 2024. 2. 22. 2025학년도 정원배정을 위하여 40개 의과대학에 의과대학 정원신청을 안내하였고, 의과대학들은 2024. 3. 4.까지 총 3,401명의 증원을 신청하였는바, 이에 정부는 ‘의과대학 학생정원 배정위원회(회의록 미작성, 회의결과 제출)’를 구성하고 3/15(금), 3/17(일), 3/18(월) 3차례 심사·회의를 거쳐 ‘수도권과 비수도권의 정원 편차 조정, 대학 간의 정원규모 편차 조정 및 소규모 의대 우대, 지역 거점대의 역할 강화를 위한 충분한 규모 확보’를 기준으로 2024. 3. 20. 2025학년도 의대정원을 대학별로 배정하는 이 사건 증원배정을 하였다.

⑬ 6개 거점국립대학(강원대, 경북대, 경상국립대, 충남대, 충북대, 제주대)의 총장들은 2024. 4. 18. 정부에 ‘각 대학별로 인적·물적 자원확보 상황이 상이하므로, 2025학년도의 경우 각 대학들이 자체 여건을 고려하여 증원된 의대정원의 50% ~ 100% 범위 내에서 자율적으로 신입생을 모집할 수 있도록 필요한 조치를 취해 줄 것’을 건의하였고, 이에 정부는 2024. 4. 19. 위 건의를 수용하여 "2025학년도 의과대학 학생정원 증원분의 50% 내지 100% 범위 내에서 모집인원을 결정"할 수 있도록 조치하였다(이에 따라 조정된 모집인원은 별지 1 기재와 같다).

⑭ 정부는 의대증원에 따른 의학교육이 안정적으로 이루어질 수 있도록 의대의 교육여건 개선을 위한 지원을 계획하고 있는바, 이 사건 증원배정 직후 의대정원이 증원된 32개 대학(국립 9교, 사립 23교)을 대상으로 교원, 시설·기자재, 실습여건 등 8개 항목에 대한 현황과 향후 7년간(2024년부터 2030년까지) 교육여건 개선 수요 및 재원 투자 계획을 조사하였고, 2024. 3. 22. 국무조정실을 중심으로 교육부, 보건복지부, 기획재정부, 행정안전부가 참여하는 ‘의대교육지원 관계부처 TF’를 구성하였으며, 2024. 4. 25. 정부 및 민간전문가가 참여하는 ‘의료개혁특별위원회’를 출범시켰다. 또한 정부는 2025년도 예산안 편성과 관련하여 2024. 3. 26. 국무회의에서 ‘2025년도 예산안 편성 지침’을 통하여 ‘필수의료 지원’을 재정투자 중점 분야로 포함시켰고, 2024. 3. 27. 대통령실 정책실장은 정책 브리핑을 통하여 ‘2025년도 예산은 의료개혁 5대 재정사업(전공의 수련 국가책임제, 지역의료 발전기금 신설, 필수의료 기능 유지를 위한 재정지원 대폭 확대, 의료사고 안전망 구축을 위한 보상 재원 확충, 필수의료 R＆D 예산 대폭 확대)을 중심으로 편성하고, 이를 위하여 필수의료 특별회계를 신설하여 안정적인 재정지원 체계를 구축하겠다’고 밝혔다.

3) 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요

가) 주장

신청인들은, 이 사건 처분은 합리적 절차를 거치지 않은 채 아무런 과학적 근거도 없이 이루어졌고, 현재 여건상 이에 따른 의대교육은 현실적으로 불가능한바, 만일 이 사건 증원발표 및 증원배정에 따른 절차가 계속 진행된다면 신청인들을 비롯한 국민들에게 금전으로 보상이 불가능한 심각한 손해가 발생할 것이 명백하고, 증원된 의대정원이 2025학년도 대학입시전형에 반영되면 수험생들은 더 이상 돌이킬 수 없는 상황에 처하게 될 것이므로 긴급한 필요도 존재한다고 주장한다.

나) 법리

행정소송법 제23조 제2항은 "취소소송이 제기된 경우에 처분등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에는 본안이 계속되고 있는 법원은 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 처분등의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행의 전부 또는 일부의 정지(이하 "집행정지"라 한다)를 결정할 수 있다."고 규정하고 있다.

여기서 ‘회복하기 어려운 손해’란 사회통념상 그 원상회복이나 금전배상이 불가능하다고 인정되는 손해를 말하는바, 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서 금전보상이 불가능한 경우 내지는 금전보상으로는 사회관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형, 무형의 손해를 일컫는다(대법원 1986. 3. 21. 자 86두5 결정, 대법원 1992. 4. 29. 자 92두7 결정, 대법원 2003. 4. 25. 자 2003무2 결정, 대법원 2012. 2. 1. 자 2012무3 결정 등 참조). 이러한 손해는 현재 발생하고 있을 것을 요하지 않고 그 발생의 가능성이 있으면 충분하나, 추상적인 손해로는 부족하고 현실적·구체적인 손해여야 한다. 그리고 재산적 처분의 영향·효과는 일응 회복하기 어려운 손해로 인정하기 어려우나, 비재산적 처분으로 말미암은 것은 일응 회복하기 어려운 손해로 볼 수 있다.

한편 긴급한 필요란 회복하기 어려운 손해의 발생이 시간상으로 절박하여 본안판결을 기다릴 여유가 없는 것을 말한다.

집행정지 신청사건에서 ‘처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요’가 있는지 여부는 처분의 성질과 태양 및 내용, 처분상대방이 입는 손해의 성질·내용 및 정도, 원상회복·금전배상의 방법 및 난이 등은 물론 본안청구의 승소가능성 정도 등을 종합적으로 고려하여 구체적·개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2004. 5. 12. 자 2003무41 결정, 대법원 2011. 4. 21. 자 2010무111 전원합의체 결정 등 참조).

다) 판단

(1) 살피건대, 기록과 심문결과에 의하면, ① 의대교육은 실습 등이 필요한 사정상 상당한 인적·물적 설비가 필요하여 일반적인 대학교육과 다른 특수성이 있는 점, ② 전국의 거의 모든 의대들이 지금 당장 2,000명이 증원되면 현실적으로 의대교육이 불가능하다고 호소하고 있는 점, ③ 거점 국립대학들이 증원 범위 내에서 모집인원을 축소할 수 있게 해 줄 것을 건의하였고, 정부 역시 이를 수락한 점, ④ 이에 따라 실제로 2025학년도 모집인원은 약 1,500명 수준으로 결정될 것으로 보이는 점, ⑤ 만일 의대교육이 파행될 경우 과연 의대생들이 의사가 될 수 있을지, 의사가 되더라도 충분한 실력을 갖출 수 있을지 의문이 제기되고 있는 점 등을 알 수 있는바, 이러한 같은 사정을 종합하면, 의대생인 신청인들에게 손해가 발생할 우려가 있고, 이는 회복하기 어려운 성질의 것이라 할 것이며, 이를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 보인다.

(2) 나아가 신청인들은, 단순히 의대교육의 곤란만이 아니라 의료대란의 가중 내지 우리나라 의료체계의 붕괴 가능성 등도 함께 거론하고 있다. 그러나 집행정지로써 구제하려는 손해는 집행정지신청인 자신의 개인적 손해에 한하고, 공익상 손해 또는 제3자의 손해를 여기에 포함되지 않는바, 공익상 손해 또는 제3자의 손해는 제23조 제3항에서 정한 공공복리의 측면에서 고려되어야 할 사항이다. 예컨대 해임처분을 받은 공무원이 그로 인한 명예의 손상 내지 수입감소에 따른 생계의 곤란 등을 주장한다면 사정에 따라 회복할 수 없는 손해라고 볼 여지가 있지만, 자신의 해임으로 소속 기관의 공무수행에 지장이 초래될 우려가 있다고 주장하는 것은 특단의 사정이 없는 한 원칙적으로 받아들일 수 없다. 즉 신청인들의 주장하는 위와 같은 측면의 손해는 설령 그것이 사실이라 하더라도 이 사건 집행정지의 적극적 요건을 검토함에 있어 고려될 문제가 아니라 할 것이다.

(3) 한편 만일 신청인들이 본안에서 패소할 것이 명백하다면 이 사건 집행정지를 허용할 수는 없으므로 이에 관하여 본다. 피고는 정부가 이 사건 증원규모를 2,000명으로 결정한 것은 고도의 재량행위이므로, 신청인들이 본안에서 승소할 가능성은 거의 없다고 주장하고 있고, 행정청의 고도의 전문적·정책적 판단은 그 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 그 판단이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 보이지 않는 한 폭넓게 존중할 필요가 있다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2013두21120 판결, 대법원 2020. 7. 9. 선고 2017두39785 판결, 대법원 2021. 6. 30. 선고 2021두35681 판결 등 참조). 그러나 기록 및 심문 전체의 취지에 의하면, ① 정부가 2025학년도부터 2,000명을 증원하기로 결정한 것은 2035년에 의사가 약 10,000명 부족할 것으로 전망한 3건의 보고서에 근거하여 2035년까지 의사 10,000명을 확충하기 위하여는 의대 교육과정이 6년임을 고려할 때 2025학년도부터 매년 2,000명을 증원하여야 2031년부터 매년 2,000명의 의사가 배출되어 2035년이면 합계 10,000명의 의사가 배출된다는 산술적 계산에 기한 것일 뿐, 2,000명이라는 수치 그 자체에 관한 직접적인 근거는 특별한 것이 없는 것으로 보이고(실체적 측면), ② 정부가 의대증원 문제에 관하여 의료현안협의체 등을 통하여 꾸준히 논의해 온 것은 사실이지만, 위 2,000명이라는 수치가 현실적으로 제시된 것은 이 사건 증원발표 직전의 보건의료정책심의위원회가 사실상 처음이었던 것으로 보이는바(절차적 측면), 이러한 사정에 비추어 보면, 의대정원 증원처분이 고도의 정책적 판단이라는 이유만으로 이 사건 처분의 적법성이 명백하다고 보기는 어렵다고 판단되므로, 신청인들의 패소가 명백하다고 볼 수 없다.

(4) 요컨대, 이 사건 처분으로 인하여 신청인들에게 발생할 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정되고, 신청인들이 본안에서 패소할 것이 명백하다고 보이지는 않으므로, 일응 적극적 요건은 소명되었다 할 것이다.

4) 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려

가) 주장

피신청인들은, 이 사건 증원발표 및 증원배정의 효력이 정지될 경우 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있으므로 집행정지가 허용되어서는 안 된다고 주장한다.

나) 법리

행정소송법 제23조 제3항에서 규정하고 있는 집행정지의 장애사유로서의 ‘공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려’라 함은 일반적·추상적인 공익에 대한 침해의 가능성이 아니라 당해 처분의 집행과 관련된 구체적·개별적인 공익에 중대한 해를 입힐 개연성을 말하는 것으로서, 이러한 집행정지의 소극적 요건에 대한 주장·소명책임은 행정청에게 있다(대법원 2004. 5. 12. 자 2003무41 결정, 대법원 2004. 5. 17. 자 2004무6 결정, 대법원 2007무147 결정 등 참조).

행정소송법 제23조 제3항이 집행정지의 또 다른 요건으로 ‘공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 없을 것’을 규정하고 있는 취지는, 집행정지 여부를 결정함에 있어서 신청인의 손해뿐만 아니라 공공복리에 미칠 영향을 아울러 고려하여야 한다는 데 있고, 따라서 공공복리에 미칠 영향이 중대한지의 여부는 절대적 기준에 의하여 판단할 것이 아니라, 신청인의 ‘회복하기 어려운 손해’와 ‘공공복리’ 양자를 비교·교량하여, 전자를 희생하더라도 후자를 옹호하여야 할 필요가 있는지 여부에 따라 상대적·개별적으로 판단되어야 한다(대법원 2001. 2. 28. 자 2000무45 결정, 대법원 2010. 5. 14. 자 2010무48 결정 등 참조).

다) 판단

(1) 살피건대, 기록 및 심문 전체의 취지에 의하면, ① 현재 우리나라는 의료의 질 자체는 우수하나, 그럼에도 불구하고 필요한 곳에 의사의 적절한 수급이 이루어지지 않아 필수의료·지역의료가 상당한 어려움에 처해 있는 점, ② 이러한 상황을 단지 현재의 의사인력을 재배치하는 것만으로 쉽게 해결할 수 있다고 단정하기는 어렵다 할 것인바, 결국 그 구체적인 규모나 속도의 문제는 별론으로 하고, 적어도 필수의료·지역의료의 회복·개선을 위한 기초 내지 전제로서 의대정원을 증원할 필요성 자체는 부정하기 어려워 보이는 점, ③ 이에 지난 정부에서도 의대정원 증원을 추진하였으나 번번이 무산되었고, 비록 일부 미비하거나 부적절한 상황이 엿보이기도 하나 현 정부는 의대정원 확대를 위하여 상당한 연구와 조사, 논의를 지속해 왔으며, 그 결과 이 사건 처분에 이르게 된 점, ④ 이 사건 처분은 물론 의대증원에 초점이 맞추어져 있으나, 당시 정부는 이와 함께 향후 의사인력의 수급현황을 주기적으로 검토하여 수정할 계획임을 분명히 밝히고 있으므로, 만일 현재의 증원규모가 다소 과한 것으로 드러난다면 추후 다시 조정이 가능할 것으로 보이는 점 등을 알 수 있는바, 이러한 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분의 집행을 정지하는 것은 필수의료·지역의료 회복 등을 위한 필수적 전제인 의대정원 증원에 막대한 지장을 초래할 우려가 있어 보인다.

한편 이 사건 집행정지를 인용한 뒤 본안소송에서 신청인들이 패소하였을 때 발생하게 될 불이익(의대정원이 증원되지 않음으로써 발생하게 될 사회적 불이익)과 이 사건 집행정지를 기각한 뒤 본안소송에서 신청인들이 승소하였을 때 발생하게 될 불이익(적절한 의대교육을 받지 못하게 되는 신청인들의 불이익)을 비교해 보더라도(헌법재판소 2000. 12. 8. 선고 2000헌사471 결정, 헌법재판소 2006. 2. 23. 선고 2005헌사754 결정 등 참조), 시급한 의료개혁의 필요성과 의과대학의 교육과정(본격적인 의학교육은 예과 2년을 거친 후 본과에서부터 시작된다), 정부의 의과대학 지원계획 등을 고려하면, 전자의 불이익이 후자의 불이익보다 큰 것으로 보이는바, 이 점에서도 공공복리를 보다 중시할 필요가 있다.

위와 같은 사정에 비추어 보면, 비록 앞서 본 바와 같이 신청인들의 의대교육에 상당한 차질이 빚어질 우려가 없는 것은 아니지만, 적어도 현 단계에서는 이를 일부 희생하더라도 의대증원을 통한 필수의료·지역의료 회복 등 의료개혁이라는 공공복리를 옹호할 필요가 있다 할 것이므로, 이 사건 처분의 집행을 정지할 경우 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다는 점이 소명된다 할 것이다.

(2) 한편 이 사건 처분이 명백히 위법하다면 이를 집행하는 것은 오히려 공공복리에 반한다 할 것이므로, 이에 관하여 본다. 신청인들은 이 사건 처분이 2020. 9. 4.자 의정합의 등에 반하여 의료계의 의견을 수렴하는 절차를 제대로 거치지 않았고, 공공기록물 관리에 관한 법률 및 같은 법 시행령에 따른 회의록도 제대로 작성되지 않았으며, 위와 같은 상황에서 아무런 과학적 근거도 없이 졸속으로 2,000명이라는 증원규모가 결정되었으므로 명백히 위법하다고 주장하고 있다. 그러나 앞서 본 바에 의하면, ① 설령 2,000명이라는 구체적 수치는 이 사건 증원발표 당일 처음으로 제시되었다 하더라도, 정부는 의료현안협의체와 보건의료정책심의위원회, 의사인력전문위원회 등을 통하여 의사인력의 확충을 꾸준히 논의해 왔고, 대한의사협회에 이에 관한 의견을 요청하였으나 의협은 증원규모에 관하여 의견을 제시하지 않았으며, 정부가 의사인력 증원에 관하여 의사들의 허락을 받거나 동의를 받아야 하는 것은 아니고, 이는 2020. 9. 4.자 의정합의를 고려하더라도 마찬가지라 할 것이며, 또한 정부는 적어도 법령상 필수적인 회의록 등에 관하여는 기록을 남긴 것으로 보이고(절차적 측면), ② 정부의 2,000명 산출 근거와 관련하여 보더라도, 2,000명이라는 수치 자체에 관한 근거는 다소 미흡한 것으로 보이나, 의사인력이 부족해진다는 점에 관하여는 일응 근거가 있다 할 것이고(신청인들은, 이는 연구를 위한 가정에 따라 달라질 수 있는 것으로서, 다른 연구에 의하면 현재 의사인력은 과잉이라고 주장하나, 위와 같은 사정을 고려하더라도 의사인력이 부족하다는 점에 관하여 최소한의 근거가 있다는 점은 달라지지 않는다), 위와 같은 부족한 의사인력을 적시에 충원하기 위하여 의과대학의 교육과정 6년을 감안한 산술적 접근방법이 반드시 타당하지는 않더라도 그렇다고 절대로 취할 수 없는 방법이라고 하기는 어려운바(실체적 측면), 비록 충분치는 않다 하더라도 이 사건 처분은 일응 그 절차적 정당성과 합리적 근거를 갖추고 있다 할 것이므로, 이에 비추어 보면 신청인들이 주장하는 사정과 제출한 자료를 모두 감안하더라도 이 사건 처분의 절차적·실체적 하자가 명백하다고 보기는 어렵고, 달리 이를 인정할 근거가 없다.

(3) 나아가 앞서 본 바와 같이 신청인들은 이 사건 처분은 그 의도와 달리 오히려 대한민국 의료를 죽이는 것으로서, 이 사건 처분의 집행이 정지되지 않으면 의료대란이 심화되고 필수의료·지역의료가 붕괴되어 국민 전체의 공익을 해치게 된다고 주장한다. 그러므로 보건대, 그 정당성 내지 불가피성 등의 문제는 별론으로 하고, 적어도 이 사건 처분과 관련하여 전공의가 이탈하고 의대생이 휴학하는 등의 상황이 발생한 것은 사실이고, 이로써 의료현장과 의대교육에 상당한 혼란이 야기되고 적절한 치료를 받을 수 없게 된 국민들의 불안과 우려가 가중되고 있는바, 이러한 상황은 조속히 회복되어야 마땅하다. 그러나 설령 정부의 의료정책에 다소 문제가 있을 수 있다 하더라도, 국민의 생명과 건강이라는 헌법적 가치와 이를 위한 국가의 존재이유를 고려할 때 정부정책에 반대하기 위한 의사의 파업 등은 특단의 사정이 없는 한 그 자체로 바람직하지 않을 뿐만 아니라, 문제를 적절히 해결할 수 있는 방법도 아니라 할 것인바, 이는 의료계의 주장에 경청할 부분이 있다 하더라도 마찬가지이다. 더욱이 이 부분에서 검토할 문제는 기본적으로 해당 처분의 집행을 정지할 경우 당초 처분이 의도한 공익에 중대한 우려가 있는지 여부를 살피는 것이지, 집행을 정지하지 않았을 때 다른 측면의 공익에 지장이 발생하는지 여부를 살피는 것이 아니다. 이러한 사정에 비추어 보면, 과연 이 사건 처분의 집행을 허용하는 것과 정지하는 것 중 어느 쪽이 작금의 의료대란을 해결하는 데 도움이 될 것인지는 단언하기 어려우나, 적어도 이 사건 처분의 집행을 정지함으로써 문제를 해결하고자 시도할 것은 아니라 할 것이므로, 신청인들의 위 주장은 받아들일 수 없다.

(4) 결국 이 사건 집행정지를 허용할 경우 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있고, 이 사건 처분이 명백히 위법하다고 할 수 없으므로, 집행정지의 소극적 요건이 소명되었다.

5) 소결

그렇다면, 신청인들의 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있다 할 것이나, 그럼에도 불구하고 이 사건 처분의 집행을 정지하는 것은 의대증원을 통한 의료개혁이라는 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 판단되므로, 결국 이 사건 신청은 집행정지의 실체적 요건을 충족하지 못하였다 할 것이다.

라. 소결론

1) 행정소송은 문제된 처분의 정책적 타당성 여부를 따지는 것이 아니라, 법적인 관점에서 해당 처분에 절차적·실체적 하자가 있는지 여부를 심리·판단하는 것이다.

2) 이 사건은 본안소송이 아니라 집행정지 신청사건으로서 그 쟁점은 어디까지나 이 사건 신청이 집행정지의 요건을 충족하는지 여부에 있는바, 물론 위 판단을 위하여 이 사건 처분의 적법 여부 역시 함께 살펴볼 필요가 있으나, 이는 어디까지나 집행정지의 요건을 판단하기 위한 범위 내에서 이루어지는 것이고, 보다 상세한 심리·판단은 본안소송에 맡겨야 한다.

3) 그러므로 우선 집행정지의 적법 요건에 관하여 보면, 의과대학의 정원은 다른 대학의 정원과 달리 대학의 총장이 아닌 정부가 정하도록 되어 있는바, 이 사건 증원발표 및 증원배정은 모두 2025학년도부터 의대정원을 2,000명 증원하고자 하는 일련의 조치로서 전체적으로 그 처분성이 소명된다 할 것이고, 위와 같은 정부의 결정 역시 그에 대한 적법성 통제를 위하여 누군가는 이를 다툴 수 있도록 허용함이 상당하다 할 것인바, 비록 신청인들이 현재 또는 장래의 의사로서 가지는 지위에 기초하여 법률상 이익을 인정하기는 어려워 보이지만, 의대교육의 관점에서 볼 때 이 사건 처분으로 인하여 의대교육에 상당한 지장이 발생할 수 있는 가능성을 배제할 수 없는 이상 이 사건 처분에 관한 여러 이해관계인들 중 일응 가장 가까운 위치에 있는 의대생들에게는 그 원고적격이 인정될 여지가 있다 할 것이므로. 결국 이 사건 신청 중 의대생들의 신청은 일응 적법 요건을 갖추었다고 볼 수 있다.

4) 다음으로 집행정지의 실체적 요건에 관하여 보면, 이 사건 처분으로 인하여 의대교육에 발생할 수 있는 난점을 고려할 때 의대생인 신청인들에게 ‘회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요’가 있음이 소명되나, 이 사건 처분의 집행을 정지할 경우 의사인력 확충을 통한 필수의료·지역의료 회복이라는 ‘공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려’가 있다 할 것인바, 결국 이 사건 신청은 집행정지의 실체적 요건을 충족하지 못한다.

5) 따라서 이 사건 신청 중 교수, 전공의, 수험생들의 신청은 부적법하여 각하하여야 하고, 의대생들의 신청은 이유 없으므로 기각하여야 한다.

6) 다만 이 사건 결정은 현재로서 이 사건 처분의 집행정지 필요성만을 판단한 것인바, 앞서 본 바와 같이 피신청인들의 당초 계획에 따라 의대정원을 2025년도부터 매년 2,000명씩 증원할 경우 헌법, 교육기본법, 고등교육법 등 관련 법령에 따라 보호되는 의대생들의 학습권이 심각하게 침해받을 여지가 없지 않고, 헌법 제31조 제4항은 "교육의 자주성·전문성·정치적 중립성 및 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다."고 규정하여 대학의 자율성을 확고하게 보장하고 있으며, 의과대학의 인적·물적 설비 등 의대생들의 학습환경과 관련한 사항은 대학 측이 가장 잘 파악할 수 있다 할 것이다. 그러므로 정부는 이 사건 처분 당시 향후 의사인력 수급상황을 주기적으로 검토하여 조정할 예정임을 밝히고, 이에 따라 실제로 거점국립대학 총장들의 건의를 받아들여 2025학년도 의대정원의 모집인원을 조정한 것과 같이, 향후에도 대학 측의 의견을 수렴하여 의대생들의 학습권 침해가 발생하지 않도록 적절한 조치를 취할 필요가 있다 할 것이다.

5. 결론

그렇다면, 이 사건 신청 중 교수, 전공의, 수험생들의 신청은 부적법하여 각하하여야 하고, 의대생들의 신청은 이유 없으므로 기각하여야 할 것인바, 제1심 결정을 위와 같이 변경하기로 하여 주문과 같이 결정한다.

[별지 생략]

판사 구회근(재판장) 배상원 최다은