판례내용
【원고, 피항소인】 서울시설공단 이사장 (소송대리인 법무법인(유한) 현 담당변호사 나철용)
【피 고】 국가인권위원회
【피고보조참가인, 항소인】 사단법인 ○○○ (소송대리인 변호사 조인영 외 7인)
【제1심판결】 서울행정법원 2023. 10. 26. 선고 2022구합71905 판결
【변론종결】2024. 11. 20.
【주 문】
1. 제1심판결을 취소한다.
2. 원고의 청구를 기각한다.
3. 소송 총비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】1. 청구취지
피고가 2022. 2. 24. 원고와 피고보조참가인 및 소외인 사이의 21진재0001900 사건에 관하여 원고에 대하여 발달장애를 이유로 장애인콜택시 보조석 탑승을 제한하지 않도록 탑승제한기준을 개선하도록 한 권고처분을 취소한다.
2. 항소취지
제1심판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】1. 권고결정의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 아래와 같이 일부 내용을 수정하는 외에는 제1심판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
○ 2쪽 7행의 "교통약자의 이동편의 증진법(이하 ‘교통약자법’이라 한다)"를 "구 교통약자의 이동편의 증진법(2022. 1. 18. 법률 제18784호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 교통약자법’이라 한다)"으로 고친다.
○ 2쪽 9~10행의 "교통약자법"을 "구 교통약자법"으로 고친다.
○ 2쪽 13~18행을 아래와 같이 고쳐 쓴다.
『나. 원고는 청구취지 기재 권고처분 당시 발달장애인 권리보장 및 지원에 관한 법률(이하 ‘발달장애인법’이라 한다)에 따른 발달장애인이 장애인콜택시 보조석에 탑승하는 경우 이동시 돌발행동을 할 우려가 있어 사고 발생의 위험이 있다는 등의 이유로, 서울시설공단이 운영하는 장애인콜택시에 발달장애인이 탑승할 경우 보조석이 아닌 2열에 탑승하여 운전석 뒤편에는 보호자 고객, 대각선에는 장애인 고객이 각 탑승할 수 있도록 조치할 것을 권고하는 기준(이하 ‘이 사건 탑승제한기준’이라 한다)을 시행하고 있었다.』
○ 3쪽 8행의 "민원인은 2020. 1. 28."을 "민원인과 피고보조참가인은 2019. 12. 19."로, 9행의 "2020. 6. 30."을 "2020. 6. 12."로, 12행의 "사단법인 ○○○"를 "피고보조참가인"으로 각 고친다.
○ 4쪽 9행의 [인정근거]에 "갑 제10호증, 을 제19호증의 각 기재"를 추가한다.
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 본안전항변에 관한 판단
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결 5쪽 19행의 "(제25조 제5항)"을 "(제25조 제6항)"으로, "제50조"를 "제49조의2"로 각 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
4. 이 사건 권고결정의 적법 여부
가. 원고의 주장 요지
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심판결의 해당 부분 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
나. 이 사건 탑승제한기준이 장애인차별금지법상 차별에 해당하는지 여부
1) 관련 법리
장애인차별금지법 제1장 ‘총칙’ 편의 제4조 제1항은 금지하는 차별행위의 유형으로 ‘장애인을 장애를 사유로 정당한 사유 없이 제한·배제·분리·거부 등에 의하여 불리하게 대하는 경우’(제1호), ‘정당한 사유 없이 장애인에 대하여 정당한 편의 제공을 거부하는 경우’(제3호) 등을 규정하고, 제2장 ‘차별금지’ 편에서는 제1절부터 제6절까지 고용, 교육, 재화와 용역의 제공 및 이용, 사법·행정절차 및 서비스와 참정권, 모·부성권, 성 등, 가족·가정·복지시설, 건강권 등의 항목으로 나누어 해당 영역에서의 차별금지 내용을 규정하고 있다. 그중 장애인차별금지법 제4절(사법·행정절차 및 서비스와 참정권)의 제26조는 "공공기관 등은 장애인이 생명, 신체 또는 재산권 보호를 포함한 자신의 권리를 보호·보장받기 위하여 필요한 사법·행정절차 및 서비스 제공에 있어 장애인을 차별하여서는 아니 된다."(제1항), "공공기관 및 그 소속원은 사법·행정절차 및 서비스의 제공에 있어서 장애인에게 제4조 제1항 제1호·제2호 및 제4호부터 제6호까지에서 정한 행위를 하여서는 아니 된다."(제2항)는 등의 규정을 두고 있는데, 위 규정들은 장애인차별금지법 제4조 제1항에서 열거한 차별행위 유형에 따른 차별금지 의무의 내용 등을 사법·행정절차 및 서비스 제공 영역에서 구체화한 조항이다. 위와 같은 관련 법령의 규정 내용과 체계에 따르면 해당 영역에서 장애인차별금지법이 금지하는 차별행위에 해당하기 위해서는 위 제4조 제1항 및 제26조의 각 항에서 열거한 차별행위의 유형에 포섭될 수 있어야 한다(대법원 2022. 2. 17. 선고 2019다217421 판결 취지 참조).
2) 구체적인 판단
가) 장애인차별금지법 제7조 제1항은 "장애인은 자신의 생활 전반에 관하여 자신의 의사에 따라 스스로 선택하고 결정할 권리를 가진다."라고 규정하고 있고, 발달장애인법 제8조 제1항은 "발달장애인은 자신의 주거지의 결정, 의료행위에 대한 동의나 거부, 타인과의 교류, 복지서비스의 이용 여부와 서비스 종류의 선택 등을 스스로 결정한다."라고 규정하고 있으며, 구 교통약자법 제3조는 "교통약자는 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복을 추구할 권리를 보장받기 위하여 교통약자가 아닌 사람들이 이용하는 모든 교통수단, 여객시설 및 도로를 차별 없이 안전하고 편리하게 이용하여 이동할 수 있는 권리를 가진다."라고 규정하고 있다. 따라서 발달장애인은 위 법률 규정들이 보장하고 있는 자기결정권, 선택권 및 이동권에 따라 특별교통수단인 장애인콜택시의 보조석에 탑승하여 이동할 권리가 있다.
나) 장애인차별금지법 제26조 제1항의 차별금지 주체는 ‘공공기관 등’이고, 위 규정에서 정한 차별금지 영역인 ‘행정절차 및 서비스 제공’은 그 문언상 ‘장애인이 생명, 신체 또는 재산권 보호를 포함한 자신의 권리를 보호·보장받기 위하여 필요한 행정절차 및 서비스 제공’임이 명백하다. 원고는 구 교통약자법에 따라 특별교통수단을 운행할 의무가 있는 서울특별시장으로부터 장애인콜택시의 관리 및 운행을 위탁받아 그 서비스를 제공하는 공무수탁사인으로서 위 ‘공공기관 등’에 해당하고, 발달장애인이 장애인콜택시의 보조석에 탑승하여 이동할 수 있는 권리는 위 ‘행정절차 및 서비스 제공’에 해당한다.
다) 따라서 이 사건 탑승제한기준은 정당한 사유가 없는 한 장애인차별금지법 제4조 제1항 및 제26조 제1항에서 열거한 차별행위에 해당한다.
다. 이 사건 탑승제한기준에 정당한 사유가 있는지 여부
1) 장애인차별금지법은 모든 생활영역에서 장애를 이유로 한 차별을 금지하고 장애를 이유로 차별받은 사람의 권익을 효과적으로 구제함으로써 장애인의 완전한 사회참여와 평등권 실현을 통하여 인간으로서의 존엄과 가치를 구현함을 목적으로 한다고 정하면서(제1조), ‘장애인을 장애를 사유로 정당한 사유 없이 제한·배제·분리·거부 등에 의하여 불리하게 대하는 경우’ 등을 차별행위로서 금지하고(제4조 제1항), 다만 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정당한 사유가 있는 경우에는 이를 차별로 보지 아니한다(제4조 제3항)고 규정하면서, 금지된 차별행위를 하지 않음에 있어서 과도한 부담이나 현저히 곤란한 사정 등이 있는 경우(제1호), 금지된 차별행위가 특정 직무나 사업수행의 성질상 불가피한 경우(제2호)를 들고 있다. 그런데 위와 같은 정당한 사유는 차별행위를 당하였다고 주장하는 자의 상대방이 입증하여야 한다(제47조 제2항). 장애인차별금지법의 입법 목적이나 규정 형식 등에 비추어 볼 때, 장애인에 대한 차별행위는 그 차별행위가 어떠한 형태로든 원칙적으로 허용될 수 없고, 다만 정당한 사유가 증명된 경우에 한하여 예외적으로 허용될 수 있으나 위와 같은 차별행위가 허용되는 경우라고 하더라도 그 차별의 정도는 최소한에 그쳐야 한다고 해석함이 상당하다.
2) 앞서 인정한 사실관계 및 앞서 든 증거, 갑 제12, 15, 16호증, 을 제13, 14, 17, 18호증(가지번호 포함)의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 탑승제한기준이 원고의 직무나 사업 수행의 성질상 불가피한 경우에 해당한다거나 이를 시행하지 않음으로써 원고에게 과도한 부담이나 현저히 곤란한 사정이 있다고 볼 수 없으므로, 위 탑승제한기준의 시행에는 장애인차별금지법 제4조 제3항의 정당한 사유가 있다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.
가) 발달장애인이 특별교통수단의 보조석에 탑승하여 이동할 수 있는 권리는 장애인의 이동권으로서, 이는 헌법상 인간의 존엄과 가치 및 행복을 추구할 권리를 장애인에게도 동등하게 보장하고 사회적 약자인 장애인이 인간다운 생활을 하는 데 필수적인 전제가 되는 권리로서 비록 헌법에 명시되지는 아니하였으나 헌법 제10조, 제11조, 제34조 제1항 및 제5항으로부터 도출되는 기본권으로서의 지위를 가진다. 따라서 이 사건 탑승제한기준이 정당한지 여부는 발달장애인의 보조석 탑승을 금지할 필요성, 발달장애인의 권리 침해의 정도 및 차별의 정도가 최소한에 해당하는지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다.
나) 장애인콜택시는 장애인의 이동권을 보장하기 위한 특별교통수단으로서 구 교통약자법 제16조 제8항의 위임을 받아 제정된 이 사건 조례 제1조(목적)에서 정한 바와 같이 서울특별시 교통약자의 교통수단·여객시설 및 도로에 대한 접근성 및 교통안전을 보장함으로써 교통약자의 사회 참여와 복지 증진에 이바지하도록 관리되고 운영되어야 한다.
다) 발달장애인이 감각 처리, 의사소통, 사회적 상호작용 등에서 겪는 어려움의 정도는 개인마다 차이가 있고, 발달장애인의 도전적 행동은 개인적 성향, 외부적 환경 등 여러 요인에 따라 발현되며 그 양상도 다양하므로, 모든 발달장애인에게 도전적 행동이 발생할 것이라거나 그로 인하여 운전에 방해가 되어 사고 발생의 위험을 초래할 것이라고 단정할 수 없다.
라) 민간 교통사업자(서울시 바우처 택시) 및 다른 지방자치단체[광주광역시 및 인천광역시(특장차 제외) 등]는 발달장애인의 보조석 탑승을 일률적으로 금지하고 있지 않는 것으로 보이는 점, 보조석에 탑승한 발달장애인의 도전적 행동으로 인하여 사고가 발생하였다고 볼만한 객관적인 자료가 없는 점 등을 종합하면, 발달장애인이 보조석에 탑승할 경우 사고 위험이 특별히 더 크다고 단정할 수 없다고 할 것이므로, 발달장애인의 보조석 탑승을 일률적·사전적으로 금지할 필요성이 있다고 보기 어렵다.
마) 원고는 발달장애인 중 보조석에서 택시의 안전한 운행에 위험을 발생시킬 정도의 도전적 행동을 할 가능성이 높은 자에 한하여 보조석 탑승을 금지하는 방법 또는 보조석 탑승을 희망하는 발달장애인 및 보호자에게 도전적 행동으로 인한 위험성과 보조석 탑승 시 유의사항을 고지하고 이를 위반한 경우 향후 보조석 탑승을 제한하는 것과 같이 발달장애인의 보조석 탑승을 개별적 또는 사후적으로 제한할 수 있다.
이에 대하여 원고는, 발달장애인 중 보조석 탑승을 금지할 자를 객관적으로 평가하여 그 기준을 세우는 것이 사실상 불가능하다고 주장한다. 그러나 원고는 모든 발달장애인의 단독 탑승을 일률적으로 금지해오다가 ‘정신적 장애로 인해 보행상 장애가 유발되지 않으며 도로교통을 이용할 때 타인의 지속적인 보호관찰이 필요하지 않은 사람’의 경우 보호자의 동승 없이 단독으로 탑승할 수 있다고 정하면서 발달장애의 정도에 따라 장애인콜택시의 이용 방법을 달리 정하는 기준을 세웠다. 더욱이 원고는 보호자의 지속적인 보호·관찰의 필요성을 이유로 발달장애인의 보조석 탑승을 금지하기도 하였는바, 원고가 정한 기준에 따라 장애인콜택시를 단독으로 탑승할 수 있는 발달장애인은 보조석 탑승도 가능하다고 볼 수 있다. 이처럼 원고는 발달장애의 정도에 따라 보조석 탑승을 금지할 필요가 있는 발달장애인을 구분할 수 있다고 보이므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
또한 원고는, 사후적인 조치만으로는 사고 발생의 위험을 방지할 수 없다고 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 발달장애인이 보조석에 탑승한 경우 사고 위험이 특별히 더 크다고 단정할 수 없으므로, 발달장애인의 보조석 탑승을 일률적·사전적으로 금지할 필요성이 크다고 보기 어려운 이상 원고의 위 주장도 받아들이기 어렵다.
바) 원고는 발달장애인의 보조석 탑승 제한에 대한 대안으로 운전석과 보조석 사이에 보호격벽을 설치하는 등의 조치를 취할 수 있다. 특히 보호격벽의 설치는 발달장애인의 도전적 행동으로 인한 사고 발생을 미연에 방지하기 위한 최소한의 대안적 조치임에도 원고는 보호격벽 설치를 위한 노력을 다하지 아니한 채 이 사건 탑승제한기준을 곧바로 시행하였다.
이에 대하여 원고는, 보호격벽의 설치가 재정에 부담이 되고 주무부서와의 협의를 거쳐야 하며 물리적으로도 불가능하여 보호격벽을 설치할 수 없다는 취지로도 주장한다. 그러나 장애인차별금지법의 입법 목적에 비추어 금지된 차별행위를 하지 않음에 있어 일정한 재정 부담이 따른다는 이유만으로 정당한 사유를 쉽게 인정할 수 없을 뿐 아니라(위 대법원 2019다217421 판결 참조), 원고는 장애인콜택시에 보호격벽을 점진적으로 설치하면서 발달장애인에게 보호격벽이 설치된 차량을 우선 배정할 수도 있는 점, 원고가 주무부서와 협의를 시도했다고 볼 만한 사정은 보이지 않는 점, 시내버스·택시 등 다른 교통수단과 달리 장애인콜택시에 보호격벽을 설치하는 것이 불가능하다고 단정하기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 원고가 보호격벽을 설치하는 것이 불가능하다고 볼 만한 사정을 찾기 어려우므로, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
사) 원고가 2023. 10. 18. 제정하여 시행 중인 장애인콜택시 운영규정 제6조 제4항은 "차량 내 탑승할 수 있는 좌석 수 범위 내에서 이용 대상을 동반하는 가족 및 보호자도 탑승할 수 있다. 단, 운전원과 승객의 안전을 고려하여 차량 1열 조수석 탑승은 원칙적으로 허용하지 않는다."라고 정하고 있는바, 원고는 발달장애인을 포함한 모든 이용 대상자들의 보조석 탑승을 원칙적으로 금지하고 예외적으로 허용하는 것으로 보인다. 위 규정의 적법 여부는 별론으로 하더라도, 원고가 이 사건 탑승제한기준을 시행하고 있던 당시 위 규정과 달리 발달장애인의 보조석 탑승을 예외적으로도 인정할 수 없었던 다른 사정을 찾기 어려우므로, 이 사건 탑승제한기준으로 인한 발달장애인에 대한 차별이 불가피하였다거나 그 차별의 정도가 최소한에 그쳤다고 볼 수 없다.
라. 소결
이 사건 탑승제한기준은 장애인차별금지법 제4조 제1항 및 제26조 제1항의 차별행위에 해당하고, 장애인차별금지법 제4조 제3항에서 정한 정당한 사유가 인정되지 아니하므로, 이 사건 권고결정은 적법하다.
5. 결론
원고의 청구는 이유 없어 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고 원고의 청구를 기각한다.
판사 황의동(재판장) 위광하 백승엽