판례내용
【원 고】 청경산업 주식회사(소송대리인 법무법인(유한) 정인 담당변호사 이기중 외 1인)
【피 고】 부산광역시해운대교육지원청 교육장(소송대리인 변호사 서경진)
【변론종결】2018. 7. 26.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청 구 취 지】피고가 2018. 3. 2. 원고에 대하여 한 교육환경평가 심의결과(불승인) 통보는 이를 취소한다.
【이 유】1. 처분의 경위
가. 원고는 부산 ○○○구 (주소 2 생략) 소재 ○○○초등학교 경계로부터 19.1m(위 초등학교 정문으로부터 234m, 후문으로부터 212m) 떨어진 같은 동 (주소 1 생략) 일원에(상대보호구역) 2개동(지하 5층, 지상 44층 및 지상 48층) 주상복합건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하기 위하여 2018. 2. 2. 피고에게 교육환경에 미치는 영향에 관한 평가서(이하 ‘교육환경평가서’라 한다)를 제출하고 그 승인을 신청하였다.
나. 피고는 부산광역시 교육환경보호위원회에 교육환경평가서의 검토를 요청하였고, 부산광역시 교육환경보호위원회는 2018. 2. 26. 심의결과 피고에게 불승인을 검토의견으로 제출하였다. 이에 피고는 2018. 3. 2. 원고에게 이 사건 건물이 신축될 경우 조망, 일조, 대기질, 소음, 진동, 통학안전 등 심각한 교육환경 침해요인이 발생한다는 이유로 교육환경평가서를 승인하지 않는다는 통보를 하였다(이하 ‘이 사건 처분이라 한다).
다. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2018. 3. 29. 부산광역시교육청 행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 2018. 5. 9. 기각되었다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 14호증, 을 제1, 2, 8호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고 주장
이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 처분사유가 존재하지 않거나 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하므로 취소되어야 한다.
1) ○○○초등학교에서 이 사건 건물부지 방향으로는 이미 고층 건물이 건축되어 있거나 건축 중에 있어 법적으로 보호할 만한 경관이 없을 뿐만 아니라 조망이익, 조망침해도 없다. 그리고 교사(校舍)가 아닌 운동장에서의 조망 침해 여부는 자의적인 기준이고 설령 그 기준에 의하더라도 조망 침해는 없거나 미미한 수준에 불과하다. 더구나 이 사건 처분은 구체적이고 객관적인 평가 기준에 따라 판단하지 않았고 조망환경을 위한 개선대책도 판단하지 않았다.
2) 이 사건 건물 신축으로 초래되는 일조 침해는 극히 미미하고 다소 침해가 있다고 하더라도 부산광역시 학교 일조기준에 관한 규칙(이하 ‘일조기준규칙’이라 한다)에서 마련한 기준을 준수하고 있어 사회통념상 일반적인 수인한도를 초과하지 않는다.
3) 대기환경은 환경정책기본법 등 관련 기준을 모두 충족하고 있으므로, 이 사건 건물 신축으로 악화되지 않는다.
4) 원고는 이 사건 건물 공사기간 중 안전확보 대책을 제시하고 있으므로, 이 사건 건물 공사로 학생의 통학에 지장 또는 위험이 발생하지 않는다.
나. 관계 법령
별지1 관계 법령 기재와 같다.
다. 판단
1) 인정사실
가) ○○○초등학교 교사(교실, 도서실 등 교수, 학습활동에 직간접적으로 영향을 미치는 모든 실내 시설을 말한다, 이하 같다)는 남동향이며, 교사 정면에는 운동장이, 교사 측면 북동쪽에는 강당이, 교사 측면 남서쪽에 학교 정문이 위치하고 있다.
나) ○○○초등학교 교사 뒤편(북서쪽)에는 780세대, 34층 규모의 롯데캐슬마린아파트 6개동이 있고, 강당 뒤편(북동쪽)에는 358세대, 32층 규모의 두산위브아파트 3개동이 있으며, ○○○초등학교 후문은 ○○○해변로(폭 25m 대로)에 연접하여 위 롯데캐슬마린아파트와 두산위브아파트 사이로 연결되어 있다.
다) 이 사건 건물부지는 ○○○초등학교 강당과 두산위브아파트 남동쪽에 위치하고, 폭 12m와 25m의 도로(○○○해변로)에 접해 있으며, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 용도지역은 일반상업지역이다. 그리고 ○○○초등학교 운동장과 이 사건 건물부지 사이에 12m 도시계획도로 예정부지가 위치하여 있으며 위 도로 예정부지와 ○○○초등학교 담벼락 사이에는 공간이 있다(별지2 현장 도면 참조).
라) 2020년경에는 ○○○초등학교의 북서쪽에 있는 부산 ○○○구 (주소 3 생략) 일원에 906세대 규모의 롯데캐슬스타아파트와 2019. 10.경에는 ○○○초등학교의 남서쪽에 있는 같은 동 (주소 4 생략) 일원에 882세대 규모의 엘시티더샵아파트가 들어설 예정이고(위치도는 을 제3호증 참조), 이와 같은 초등학교 인근 아파트의 신축으로 인하여 2021년경에는 ○○○초등학교의 총 학급 수는 41개, 총 학생수는 1,100명으로 늘어날 것으로 예상되고 있으며, 이에 따라 초등학교 교사의 증축이 필요한 실정이다.
마) 한편 ○○○초등학교 교사와 같은 방향으로 멀리 엘시티더샵아파트 신축공사가 진행되고 있다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제7, 8, 12호증, 을 제3~5, 9~11호증의 각 기재, 이 법원의 현장검증결과, 변론 전체의 취지
2) 이 사건 처분은 교육환경 보호에 관한 법률(이하 ‘교육환경법’이라 한다) 제6조 제1항, 교육환경법 시행령 제17조 제3, 4항에 따른 것인데, 교육환경법 제6조 제1항은, 교육환경보호구역에서 건축법 제11조 제1항 단서에 따른 규모의 건축(21층 이상의 건축물 등)을 하려는 자는 교육환경평가서를 관할 교육감에게 제출하고 그 승인을 받아야 한다고 규정하고, 교육환경법 시행령 제17조 제3, 4항은, 교육감은 교육환경평가서를 제출받은 날부터 45일 이내에 그 승인 여부를 결정하고 평가작성자에게 교육환경평가서의 승인 여부와 승인하지 아니하는 경우 그 사유, 교육환경 보호를 위하여 필요한 사항의 권고 내용 및 그 사유를 명시하여 결과를 통보하여야 한다고 규정하고 있다.
위와 같은 법령의 규정내용과 더불어 ① 2016. 2. 3. 제정된 교육환경법의 입법 목적은 학생이 건강하고 쾌적한 환경에서 교육받을 수 있게 하는 것인 점, ② 종래 학교보건법 제6조의2는 학교를 설립하려는 자 등이 학교용지를 선정할 때에만 교육환경평가를 하여 관할 교육감의 승인을 받도록 규정하고 있었을 뿐이어서 학교 주변에 새로 건축물이 만들어질 때에는 학생의 건강권, 학습권 등을 효과적으로 보장할 수 있는 법적 장치가 미비하다는 점을 감안하여 교육환경법은 그 대상, 범위를 넓혀 정비사업을 시행하려는 자, 일정 규모 이상의 건축을 하려는 자도 교육환경평가서를 제출하여 관할 교육감의 승인을 받도록 규정한 점, ③ 교육환경법 제6조 제8항은 교육환경평가서의 작성 항목ㆍ절차ㆍ기준과 각 항목별 작성방법 등 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 하고, 교육환경법 시행령 제16조 제3항 제3, 4호는 평가 대상별로 교육부령으로 정하는 평가 기준에 따라 평가한 결과 및 평가 기준 이상이 되도록 할 수 있는 구체적인 방안 및 계획 등을 기재하도록 규정하고 있는데, 교육환경법 시행규칙 제2조, [별표 1]에서 규정하는 위 평가 기준은 교육감이 교육환경평가서를 승인함에 있어 전국적으로 통일적인 기준을 마련함과 동시에 고려하여야 할 최소한의 기준을 정한 것인 점 등을 종합하여 보면, 관계 법령이 규정한 평가 기준에 미치지 못하는 경우는 물론이거니와 그러한 사유에 해당하지 않더라도 교육감은 교육환경평가서 승인 대상 건축물의 토지 현상, 위치 및 그 주위의 상황 등을 고려하여 학생의 건강권, 학습권 침해 등 교육환경에 중대한 공익상의 필요가 있다고 인정될 때에는 그 승인을 거부할 수 있다고 봄이 상당하다.
따라서 피고가 통보한 불승인 사유가 관계 법령에서 정하고 있는 평가 기준에 미치지 못하는지 또는 이 사건 처분을 통하여 실현하려는 중대한 공익이 있는지 살펴본다.
3) 위 인정사실, 앞서 본 각 증거들 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 건물 신축으로 인하여 인접한 ○○○초등학교의 조망, 일조환경 및 통학안전에 심각한 피해가 있을 것으로 보이고, 이는 피고가 교육환경평가서를 불승인할 정도의 중대한 공익상의 필요에 해당한다고 판단된다[처분사유 중 대기환경 관련 사항은 후술하는 바와 같이 적법하지 않으나, 행정처분에 있어 수개의 처분사유 중 일부가 적법하지 않다고 하더라도 다른 처분사유로써 그 처분의 정당성이 인정되는 경우에는 그 처분을 위법하다고 할 수 없고(대법원 2013. 10. 24. 선고 2013두963 판결 등 참조), 아래에서 보는 다른 처분사유를 종합하면 이 사건 처분의 정당성은 인정된다].
가) 조망과 관련된 사정
① 교육환경법 시행규칙 제2조, [별표 1]에서는 평가 기준으로 ‘조망에 장애가 없을 것’을 요구하고 있는데, 위 시행규칙은 교육환경평가서에 관한 항목을 정한 것이므로 조망은 교육환경의 한 요소에 해당하는 점, 교육환경법 제2조 제1호에서 교육환경이란 학생의 보건ㆍ위생, 안전, 학습 등에 지장이 없도록 하기 위한 학교 및 학교 주변의 모든 요소를 말한다고 규정하고 있는 점, 조망의 사전적 의미는 ‘먼 곳을 바라봄’이라는 뜻인 점, 교육부의 교육환경보호제도 운영 안내서는 각 방향이 건물, 지형 등으로 막혀 있는지, 열린 공간을 확보하였는지를 ‘통풍 및 조망에 장애가 없을 것’이라는 항목의 판정조건으로 제시하고 있는 점 등을 종합하면, 위 시행규칙에서 정한 ‘조망에 장애가 없을 것’이란 조망이익이 있는지 여부에 국한되는 것이 아니라 시야차단으로 인한 폐쇄감이나 압박감이 있는지 여부도 포함한다고 봄이 상당하다.
② 교육환경평가서에 기재된 조망침해율(갑 제2호증 48, 49면)은 ○○○초등학교 교사 내 창문을 통하여 외부를 보았을 때 이 사건 건물 외에 하늘이 보이는 면적비율이나 이 사건 건물이 외부 조망을 차단하는 면적비율을 측정한 것이기 때문에, 이격거리를 전혀 반영하지 않고 있다. 그런데 이 사건 건물과 기존 건물 사이의 이격거리가 다른 이상, 조망침해율이 같은 수치라고 하여 ○○○초등학교에서 느끼는 시야차단으로 인한 폐쇄감이나 압박감이 동일하다거나 유사하다고 볼 수 없다. 더구나 체육활동이 필요한 학교생활에 있어 교육환경의 한 요소인 조망을 판단함에 있어서는 교사에서만 이를 평가할 것이 아니라 운동장에서도 이를 평가함이 상당하다. 그럼에도 교육환경평가서는 조망이익을 전제로 교사 내 창문을 통하여 외부를 보았을 때에 발생하는 조망침해율만을 평가한 것이어서 이를 근거로 조망에 장애가 없다고 볼 수는 없다.
③ 이 사건 건물은 ○○○초등학교 경계선으로부터 불과 수십 미터밖에 떨어지지 않았고 기존에 건축되어 있는 32층 또는 34층 아파트보다 훨씬 높은 44층, 48층이 건축되는 것인 점(같은 방향에 더 높은 건물이 건축되어 있거나 건축 예정이라고 하더라도 앞서 본 바와 같이 그 이격거리가 다른 이상 조망에 장애가 있는지 여부는 별도로 판단되어야 하는 것이다), ○○○초등학교 학생들은 기존 건물에 더하여 이 사건 건물로 인하여 바라보는 하늘이 한층 더 막히는 상황에 처하는 점(갑 제7호증의 4, 5 참조) 등을 감안하면, 교육환경의 한 요소로서 조망에 장애가 있다고 봄이 상당하다. 그리고 이러한 장애는 이 사건 건물로 인하여 발생하는 폐쇄감이나 압박감이어서 원고가 제시하는 조망환경 개선대책만으로 해소되는 문제가 아니다.
나) 일조 침해와 관련된 사정
① 일조는 성장기에 있는 어린이들의 학교생활에서의 학습 환경에 중대한 영향을 미치는 요소로서 법적 보호이익이 되고, 국가 및 학교의 운영자는 학생들에게 쾌적한 교육환경을 제공ㆍ유지해 줄 법률상 의무가 있는 만큼 이들에 대한 건강권, 학습권은 보호되어야 한다. 비록 이 사건 건물부지가 일반상업지역에 있어 건축법상 별다른 규제 없이 건물을 신축할 수 있다고 하더라도 위 건물부지와 인접한 곳에 초등학교가 위치하고 있다면 학생들의 교육환경 보호를 위하여 그와 같은 특수성을 고려할 필요가 있다.
② 교육환경평가서에 의하면 이 사건 건물 신축에 따라 ○○○초등학교에는 다음과 같이 일조량에 변화가 생기는바, ○○○초등학교의 일조 환경은 이 사건 건물 신축으로 인하여 열악해지므로, 교육환경법 시행규칙 제2조, [별표 1], 일조기준규칙 제2조를 준수하고 신축 전후 일조불만족 대상 교실수가 동일하다고 하더라도 학생들이 입는 실질적인 일조피해는 있다.
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③ 나아가 이미 ○○○초등학교의 주위에는 두산위브아파트와 롯데캐슬마린아파트 등 다수의 아파트 내지 오피스텔이 위 초등학교를 둘러싸고 있어 학교의 일조환경에 영향을 주고 있을 뿐만 아니라 일과시간의 대부분을 학교에서 보내는 초등학생들의 정서에도 영향을 미칠 것으로 보이는데, ○○○초등학교의 남동쪽 부근에 이 사건 건물이 들어선다면 이러한 부정적인 영향이 더욱 가중될 것으로 보인다.
④ 향후 인근 아파트 등의 신축으로 인하여 ○○○초등학교의 학생수가 늘어나고 교사가 증축되면, 이 사건 건물로 인하여 ○○○초등학교와 그 학생들이 입는 일조환경의 규모 및 정도는 더욱 커질 것으로 보인다.
다) 통학안전과 관련된 사정
① 교통사고, 특히 통학로에서 발생하는 어린이 교통사고의 경우 단순히 사고 발생가능성을 줄이는 데 그쳐서는 아니되고, 단 한 건의 사고라도 발생하지 않도록 전면적이고 완벽한 방지책이 강구되어야 한다.
② 이 사건 건물부지 일부를 제외하고는 ○○○해변로 양측으로 보도가 깔려 있고, 학생들은 이를 통하여 ○○○초등학교 후문으로 등하교하고 있다. 그런데 이 사건 건물부지로 진출입하는 차량은 건물부지쪽 보도를 통과하여야만 하는데, 그 과정에서 보행자를 제대로 발견하지 못하고 교통사고가 발생할 가능성이 있다.
③ 향후 이 사건 건물의 주차계획 대수가 416대인 점에 비추어 보면 이 사건 건물이 신축된 이후 교통량이 늘어날 것이 충분히 예상되는바, 이 사건 건물 신축 이후에도 통학안전에 상당한 문제점이 발생할 것으로 보인다.
4) 한편 처분사유 중 대기환경 관련 사항은 교육환경법 시행규칙이 정한 법적 기준을 만족하고 있을 뿐만 아니라 이 사건 건물 신축으로 인하여 학생의 건강권, 학습권이 실질적으로 피해를 입게 된다거나 향후 그 피해가 충분히 예상가능하다는 점을 인정할 자료가 전혀 없으므로(피고가 제시한 사정은 막연한 추측에 불과하다), 중대한 공익상의 필요가 인정될 수 없다. 이 부분 처분사유는 적법하다고 볼 수 없다.
5) 따라서 원고의 주장은 이유 없다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
(별지 생략)
판사 김문희(재판장) 이환기 우경아