요양급여비용환수결정취소[구 국민건강보험법 제57조 제2항에서 정한 징수금의 의미 및 범위가 문제 된 사건]

【원고, 상고인】 ○○○의료소비자생활협동조합 외 5인 (소송대리인 법무법인 로컴 담당변호사 손창환 외 4인)

【피고, 피상고인】 국민건강보험공단

【원심판결】 광주고법 2024. 7. 25. 선고 2023누12766 판결

【주 문】

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.

1. 원심판결 이유와 원심이 적법하게 채택하여 조사한 증거에 따르면 다음 사실을 알 수 있다.

가. 원고 ○○○의료소비자생활협동조합(2020. 12. 7. 「협동조합 기본법」 제57조의2 제2항 본문에 따라 해산 간주되었다. 이하 ‘원고 1 조합’이라 한다)은 2015. 5. 14. 광주광역시장으로부터 조합설립인가를 받은 후 2015. 6. 11. ○○○요양병원(이하 ‘이 사건 병원’이라 한다) 개설허가를 받아 이를 개설ㆍ운영하였다. 원고 1 조합이 해산 간주될 때까지 원고 4는 원고 1 조합의 이사장, 원고 2, 원고 3, 원고 5, 원고 6은 각각 원고 1 조합의 이사였다.

나. 피고는 이 사건 병원이 구 의료법(2020. 3. 4. 법률 제17069호로 개정되기 전의 것) 제33조 제2항을 위반하여 개설된 요양기관임을 이유로, 원고 1 조합에 대하여는 구 국민건강보험법(2020. 12. 29. 법률 제17772호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국민건강보험법’이라 한다) 제57조 제1항에 따라, 원고 2, 원고 3, 원고 4, 원고 5, 원고 6에 대하여는 각각 같은 조 제2항 제1호에 따라, 합계 1,383,785,320원의 요양급여비용 부당이득징수처분(2015. 6. 12.부터 2016. 1. 27.까지의 요양급여비용 984,656,780원에 대한 2016. 3. 17. 자 부당이득징수처분, 2016. 1. 28.부터 2016. 8. 25.까지의 요양급여비용 346,935,710원에 대한 2016. 11. 28. 자 부당이득징수처분, 2016. 9. 21.부터 2016. 10. 25.까지의 요양급여비용 52,192,830원에 대한 2017. 2. 3. 자 부당이득징수처분이 순차로 이루어졌는데, 이하 이를 통틀어 ‘이 사건 각 당초 처분’이라 한다)을 하였다.

다. 원고들은 피고를 상대로 이 사건 각 당초 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나(광주지방법원 2016구합11537호), 2017. 6. 15. 및 2018. 7. 5. 원고들의 청구를 모두 기각하는 판결이 선고되었다. 이 판결에 불복하여 원고들이 항소하였고(광주고등법원 2017누4375호), 2020. 10. 30. 항소심법원은 ‘구 국민건강보험법 제57조 제1항, 제2항이 정한 부당이득징수는 재량행위로서, 재량판단에 앞서 고려해야 할 요소들을 고려하지 않은 채 원고들로부터 일률적으로 요양급여비용 전액을 징수한 것은 위법하다.’는 이유로 제1심판결 및 이 사건 각 당초 처분을 취소하는 판결을 선고하였으며, 그 무렵 위 판결이 그대로 확정되었다(이하 ‘이 사건 취소판결’이라 한다).

라. 2023. 11. 21.경 피고는 대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결 등의 취지에 따라 부당이득징수금 산정 시 본인부담금을 감경대상에 포함하고 감경비율을 확대하며 감경항목별 구간을 세분화하는 등의 내용으로 ‘불법개설 기관 처분(감면) 업무처리지침’(이하 ‘이 사건 재량준칙’이라 한다)을 마련한 후, 그에 따라 원고 1 조합, 원고 4, 원고 5, 원고 6에 대하여는 각 감경비율 65%, 원고 2에 대하여는 감경비율 50%, 원고 3에 대하여는 감경비율 55%를 각각 당초 처분의 부당이득징수금에 적용하기로 하였다.

마. 2024. 2. 27. 피고는 원고 1 조합, 원고 4, 원고 5, 원고 6에 대한 부당이득징수금을 각 484,324,860원으로, 원고 2에 대한 부당이득징수금을 691,892,630원으로, 원고 3에 대한 부당이득징수금을 622,703,390원으로 각각 감경하는 처분을 하였다(이하 이 사건 각 당초 처분 중 위와 같이 감경되지 않고 남은 부분을 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).

2. 제1 상고이유에 대하여

가. 관련 규정 및 법리

1) 무자격자의 의료기관 운영과 관련한 보험급여비용 반환 규정은 특수한 형태의 부당이득반환의무에 관한 규정이다(헌법재판소 2011. 6. 30. 선고 2010헌바375 전원재판부 결정 참조). 부당이득금을 의료기관 개설명의자로부터 징수할 것인지, 그 실질적 개설ㆍ운영자(이하 ‘실질적 개설자’라 한다)로부터 징수할 것인지는 원칙적으로 입법 재량의 영역에 해당한다[헌법재판소 2015. 7. 30. 선고 2014헌바298, 357, 2015헌바120(병합) 전원재판부 결정 참조].

2) 구 국민건강보험법 제57조 제1항은 "공단은 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여를 받은 사람이나 보험급여 비용을 받은 요양기관에 대하여 그 보험급여나 보험급여 비용에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 징수한다."라고 규정하고, 2013. 5. 22. 법률 제11787호로 신설된 같은 조 제2항은 "공단은 제1항에 따라 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험급여 비용을 받은 요양기관이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 요양기관을 개설한 자에게 그 요양기관과 연대하여 같은 항에 따른 징수금을 납부하게 할 수 있다."라고 규정하면서 제1호로 ‘의료법 제33조 제2항을 위반하여 의료기관을 개설할 수 없는 자가 의료인의 면허나 의료법인 등의 명의를 대여받아 개설ㆍ운영하는 의료기관’을 정하고 있다. 이와 같이 신설된 부당이득징수규정은 경제적 이익의 실질 귀속자로부터 그 이익을 직접 환수할 수 있도록 함으로써 환수 비용 절감 및 시간 단축 등을 통해 권리행사의 실효성을 높이는 한편, 개설명의자와 실질적 개설자가 동일한 내용의 급부를 독립하여 부담하는 채무의 책임 관계가 연대책임이라는 점을 명확히 하고 있다.

3) 구 국민건강보험법 제57조 제1항, 제2항에 따른 부당이득징수처분은 재량행위로서(대법원 2020. 7. 9. 선고 2018두44838 판결 참조), 요양기관이 실시한 요양급여 내용과 요양급여비용 액수, 의료기관 개설ㆍ운영 과정에서 개설명의자와 실질적 개설자의 각 역할과 불법성의 정도, 의료기관 운영 성과의 귀속 여부와 개설명의자가 얻은 이익의 정도 등에 따라 개설명의자 등의 책임과 실질적 개설자의 책임이 달라질 수 있다(대법원 2020. 6. 4. 선고 2015두39996 판결, 대법원 2020. 9. 3. 선고 2015다230730 판결 등 참조).

4) 한편 실질적 개설자에 대한 부당이득징수규정인 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호의 요건으로서 구 의료법 제33조 제2항이 금지하는 ‘비의료인의 의료기관 개설행위’는 비의료인이 의료기관의 시설 및 인력 충원ㆍ관리, 개설신고, 의료업 시행, 필요한 자금 조달, 운영 성과 귀속 등을 주도적으로 처리하는 것을 의미한다(대법원 2018. 11. 29. 선고 2018도10779 판결 참조). 즉, 의료인인 개설명의자는 실질적 개설자에게 자신의 명의를 제공할 뿐 의료기관 개설과 운영에 관여하지 않으며, 그에게 고용되어 근로 제공의 대가를 받을 뿐 의료기관 운영에 따른 손익이 그대로 귀속되지도 않는다. 이 점을 반영하여, 구 의료법은 제33조 제2항 위반행위의 주체인 실질적 개설자를 10년 이하의 징역이나 1억 원 이하의 벌금에 처하도록 규정한 반면, 개설명의자에 관하여는 제90조에서 ‘의료기관의 개설자가 될 수 없는 자에게 고용되어 의료행위를 한 자’로서 500만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다.

5) 이상과 같은 부당이득징수규정의 법적 성질ㆍ내용과 체계, 입법 취지, 그 규정에 따른 처분 시 고려 요소 등을 종합하면, 실질적 개설자는 부당이득징수처분에 따라 개설명의자와 독립하여 부당이득반환의무를 부담하되 개설명의자인 요양기관과 연대책임을 지는 관계에 있다. 그러므로 구 국민건강보험법 제57조 제2항에서 정한 ‘같은 항에 따른 징수금’이란, ‘실질적 개설자가 요양기관에 대한 종속적 지위에서, 요양기관에 부과된 부당이득징수금 범위 내에서 부담하는 징수금’이 아니라, ‘실질적 개설자가 요양기관을 통해 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 받은 보험급여비용 중 책임의 경중에 대한 재량적 판단을 거쳐 정해진 그 전부 또는 일부’를 의미한다고 봄이 타당하다. 결국 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호에 따라 실질적 개설자로 하여금 개설명의자와 연대하여 납부하게 할 수 있는 부당이득징수금은, 책임의 경중에 대한 재량적 판단으로 말미암아 같은 조 제1항에 따라 개설명의자에게 부과되는 부당이득징수금을 초과하는 금액으로 정해질 수도 있다.

나. 판단

이와 같은 취지에서 원심은 이 사건 각 처분 중 원고 2, 원고 3에 대한 부분에 원고들이 주장하는 하자가 없다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에 이 부분 상고이유 주장과 같이 구 국민건강보험법 제57조 제2항 제1호 등에 관한 법리를 오해하거나 이유불비 등으로 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

3. 제2 상고이유에 대하여

원심은 판시와 같은 이유로, 이 사건 각 처분에 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법이 없다고 판단하였다. 원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심판단에 행정기본법 제21조에 따른 재량행사의 기준 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

4. 제3 상고이유에 대하여

원심은 판시와 같은 이유로, 피고가 이 사건 취소판결의 취지에 따라 구 국민건강보험법 제57조에 따른 부당이득징수처분을 할 때 고려해야 할 요소를 참작하여 징수금을 감액하는 처분을 하였다면 이러한 처분까지 취소판결의 기속력에 반한다고 할 수 없고, 이 사건 각 처분은 이 사건 각 당초 처분 중에서 하자 있는 부분에 해당하는 부당이득징수금을 감액하는 것으로서 그 실질은 종래의 위법한 부분을 제거하는 처분이므로 하자의 치유와는 차이가 있으며, 이 사건 재량준칙이 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 객관적으로 합리적이지 않다고 보기 어렵고, 이 사건 재량준칙에 따른 이 사건 각 처분이 재량권을 행사함에 있어 고려하여야 할 사정들을 제대로 고려하지 아니하여 비례의 원칙을 위반하였다고 보기도 어렵다고 판단하였다.

원심판결 이유를 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 이러한 원심의 판단에 필요한 심리를 다하지 아니한 채 논리와 경험의 법칙을 위반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나 직권조사사항, 행정소송법 제30조에 따른 기속력, 하자의 치유 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다.

5. 결론

상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하게 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 오경미(재판장) 천대엽 권영준 엄상필(주심)