판시사항
[1] 시·군 및 자치구의 조례나 규칙이 규율하는 특정사항에 관하여 이를 규율하는 시·도의 조례나 규칙이 이미 존재하는 경우, 시·군 및 자치구의 조례나 규칙이 적법하기 위한 요건
[2] 보은군의회가 의결한 ‘보은군 농업인 공익수당 지원에 관한 조례안’이 ‘충청북도 농업인 공익수당 지원에 관한 조례’보다 농업인 공익수당의 지급대상과 지급제외 기준을 완화하고 있어 지방자치법 제30조에 위반된다는 등의 이유로 보은군수가 재의를 요구하였으나 보은군의회가 원안대로 재의결함으로써 확정된 사안에서, 위 조례안이 지방자치법 제30조 등에 위반되지 않는다고 한 사례
판결요지
[1] 지방자치법 제30조는 "시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙을 위반해서는 아니 된다."라고 규정하고 있으므로, 시·군 및 자치구는 시·도의 조례나 규칙(이하 ‘조례 등’이라 한다)에 위반되지 않는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례 등을 제정할 수 있다. 시·군 및 자치구의 조례 등이 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 시·도의 조례 등이 이미 존재하는 경우에도 시·군 및 자치구의 조례 등이 시·도의 조례 등과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 규정을 적용하더라도 시·도의 조례 등의 규정이 의도하는 목적과 효과를 저해하는 바가 없는 때에는 그 조례 등이 시·도의 조례 등에 위반된다고 볼 것은 아니다.
[2] 보은군의회가 의결한 ‘보은군 농업인 공익수당 지원에 관한 조례안’(이하 ‘보은군조례안’이라 한다)이 ‘충청북도 농업인 공익수당 지원에 관한 조례’(이하 ‘충북조례’라 한다)보다 농업인 공익수당의 지급대상과 지급제외 기준을 완화하고 있어 지방자치법 제30조에 위반된다는 등의 이유로 보은군수가 재의를 요구하였으나 보은군의회가 원안대로 재의결함으로써 확정된 사안에서, 보은군조례안은 보은군 자체적으로 농업인 공익수당 지원사업을 시행하기 위해 마련된 것으로서 충북조례와 구별되는 별개의 독자적인 농업인 공익수당 사업을 목적으로 하는 것이고, 따라서 비록 보은군조례안에서 충북조례보다 그 지급대상 요건을 완화하고 있더라도, 이는 보은군 자체의 농업인 공익수당 지원사업을 시행할 때 적용되는 것으로서 충북조례에 따른 농업인 공익수당의 지급 여부에는 영향을 미치지 아니하므로 보은군조례안을 적용하더라도 충북조례가 의도하는 목적과 효과를 저해하는 바가 없다는 이유로, 보은군조례안이 지방자치법 제30조 등에 위반되지 않는다고 한 사례.
참조조문
[1] 지방자치법 제30조 / [2] 지방자치법 제30조
참조판례
[1] 대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결(공2008상, 61), 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012두15005 판결
판례내용
【원 고】 보은군수 (소송대리인 변호사 진윤기 외 1인)
【피 고】 보은군의회 (소송대리인 법무법인 주성 담당변호사 석동규 외 2인)
【주 문】
원고의 청구를 기각한다. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】 피고가 2022. 4. 21. ‘보은군 농업인 공익수당 지원에 관한 조례안’에 관하여 한 재의결이 무효임을 확인한다.
【이 유】 1. 이 사건 조례안의 재의결 및 주요 내용
갑 제1호증부터 제7호증, 을 제1호증부터 제9호증(각 가지번호 포함)까지의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면 다음 사실을 인정할 수 있다.
가. 피고는 2022. 4. 7. ‘보은군 농업인 공익수당 지원에 관한 조례안’(이하 ‘이 사건 조례안’이라 한다)을 의결하여 2022. 4. 8. 원고에게 이송하였다. 원고는 2022. 4. 13. 이 사건 조례안 제8조 제2항, 제11조가「충청북도 농업인 공익수당 지원에 관한 조례」(이하 ‘이 사건 충북조례’라 한다)보다 그 지급대상 및 지급제외 기준을 완화하고 있는 것이 지방자치법 제30조에 위반된다는 등의 이유로 피고에게 재의를 요구하였으나, 피고는 2022. 4. 21. 이 사건 조례안을 원안대로 재의결함으로써 이를 확정하였다.
나. 이 사건 조례안의 의결 배경과 그 내용은 다음과 같다.
충청북도는 농업과 농촌의 지속가능한 발전과 공익적 기능의 증진 확대를 위하여 충청북도에 주소를 두고 거주하는 농업인에게 농업인 공익수당을 지급하는 내용의 이 사건 충북조례를 제정하였다. 이 사건 충북조례 및 「충청북도 지방보조금 관리 조례」및 그 시행규칙은 충청북도 농업인 공익수당 지원사업의 보조금 비율을 도비 40%, 시·군비 60%로 정하고 있어, 충청북도는 충청북도 소재 시·군을 상대로 ‘충청북도 농업인 공익수당 지원 동의서 제출 협조’ 공문을 발송하여 그 재원분담에 대한 동의서를 제출할 것을 요청하였다. 그러나 보은군은 이에 대한 동의서를 제출하지 아니하였다. 이에 피고는 보은군 자체적으로 농업인 공익수당을 지원하도록 하기 위한 목적으로 2022. 1. 12. 이 사건 조례안을 입법예고한 뒤 앞서 본 바와 같이 이 사건 조례안을 의결 및 재의결하기에 이르렀다.
이 사건 충북조례는 농업인 공익수당의 지급대상 요건으로 ‘신청 연도의 1월 1일 직전 3년 이상 계속하여 충청북도에 주소를 두고 거주하는 사람’ 및 ‘신청 연도의 1월 1일 직전 3년 이상 계속하여 농업경영체 정보를 등록하고 농업에 종사하는 사람’일 것을 규정하고 있고(제8조 제2항), 그 지급제외 기준 중 하나로 ‘신청 전(前) 연도의 농업 외 종합소득금액이 2,900만 원 이상인 농가’를 규정하고 있으며, ‘농업경영체등록 5년 미만 등록인’도 지급제외 기준으로 포함하고 있다(제11조 제1호, 제5호). 반면 이 사건 조례안은 농업인 공익수당의 지급대상 요건으로 ‘신청 연도의 1월 1일 직전 2년 이상 계속하여 보은군에 주소를 두고 거주하는 사람’ 및 ‘신청 연도의 1월 1일 직전 2년 이상 계속하여 농업경영체 정보를 등록하고 농업에 종사하는 사람’일 것을 규정하고 있고(제8조 제2항), 그 지급제외 기준 중 하나로 ‘신청 전(前) 연도의 농업 외 종합소득금액이 3,700만 원 이상인 농가’를 포함하고 있으며(제11조 제1호), 이 사건 충북조례에서 규정하고 있는 지급제외 기준 중 하나인 ‘농업경영체등록 5년 미만 귀농인’은 지급제외 기준으로 규정하지 않았다.
한편 이 사건 충북조례는 2022. 12. 16. 충청북도조례 제4838호로 개정되면서 그 지급제외 요건을 규정하고 있는 제11조에서 제1호를 ‘신청 전(前) 연도의 농업 외 종합소득금액이 3,700만 원 이상인 농가’로 변경하고, 제5호를 삭제함으로써 그 지급제외 기준이 이 사건 조례안과 동일한 내용으로 변경되었다.
2. 이 사건 조례안의 효력
가. 이 사건 조례안이 지방자치법 제30조에 위반되는지 여부
원고는, 보은군의 농업인 공익수당 지급사무는 충청북도 보조금 지원에 의해 수행하는 사업으로 보은군의 고유사무가 아님에도 불구하고 이 사건 조례안은 농업인 공익수당 지급대상과 지급제외 기준을 이 사건 충북조례보다 완화하고 있으므로, 이는 지방자치법 제30조에 위반된다고 주장한다.
지방자치법 제30조는 "시·군 및 자치구의 조례나 규칙은 시·도의 조례나 규칙을 위반해서는 아니 된다."라고 규정하고 있으므로, 시·군 및 자치구는 시·도의 조례나 규칙(이하 ‘조례 등’이라 한다)에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례 등을 제정할 수 있다. 시·군 및 자치구의 조례 등이 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 시·도의 조례 등이 이미 존재하는 경우에도 시·군 및 자치구의 조례 등이 시·도의 조례 등과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 규정을 적용하더라도 시·도의 조례 등의 규정이 의도하는 목적과 효과를 저해하는 바가 없는 때에는 그 조례 등이 시·도의 조례 등에 위반된다고 볼 것은 아니다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결, 대법원 2014. 2. 27. 선고 2012두15005 판결 등 참조).
그런데 이 사건 충북조례는 농업인 공익수당 정책의 시행을 위한 행정적·재정적 지원 방안을 마련할 책무를 충청북도지사에게 지우고 있고(제3조), ‘충청북도 농업인 공익수당 심의위원회’를 농업인 공익수당 지원에 관한 심의기구로 규정하고 있으며(제5조), ‘충청북도에 주소를 두고 거주하는 농업인’을 그 지급대상으로 규정하고 있다(제8조). 반면 이 사건 조례안은 그 사업주체를 보은군수로, 심의기구는 보은군 내 독자적으로 구성되어 있는 ‘보은군 농업인 공익수당 심의위원회’로 규정하고(제3조, 제5조, 제6조), 그 지급대상 역시 ‘보은군에 주소를 두고 거주하는 농업인’으로 규정함으로써(제8조) 별개의 주체 및 지급대상을 규정하고 있다는 점에서 이 사건 충북조례와 구별된다.
또한 이 사건 충북조례는 도비 40%, 시·군비 60%로 마련된 재원으로 농업인 공익수당 지원사업을 수행하도록 규정하고 있는 반면(제9조, 제13조, 「충청북도 지방보조금 관리 조례」제15조, 「충청북도 지방보조금 관리조례 시행규칙」제2조 [별표]), 이 사건 조례안은 군 재정으로 마련된 재원으로 군 예산 범위에서 수행하도록 규정하고 있어(제9조, 제13조 제1항,「보은군 지방보조금 관리 조례」제3조 등) 재원의 분담 역시 이 사건 충북조례와 구별되는 독자적인 사업내용을 규정하고 있다.
특히 이 사건 조례안은 이 사건 충북조례와 달리 그 지급액을 정액으로 규정하고 있지 아니하고 예산의 범위 내에서 ‘보은군 농업인 공익수당 심의위원회’의 심의를 거쳐 군수가 결정하도록 하여(제9조), 이 사건 충북조례에 따른 공익수당의 지원 여부에 따라 최종 지급액을 탄력적으로 결정할 수 있도록 함으로써 다른 지방자치단체와 형평을 도모하도록 규정하고 있다.
즉, 이 사건 조례안은 보은군 자체적으로 농업인 공익수당 지원사업을 시행하기 위하여 마련된 것으로서, 현실적으로 예산 확보 및 보건복지부장관과의 협의 및 조정절차를 거쳐야 하므로 사업의 실제 집행 가능성은 별론으로 하더라도, 이 사건 충북조례와 구별되는 별개의 독자적인 농업인 공익수당 사업을 목적으로 하는 것이다.
따라서 비록 이 사건 조례안 제8조에서 이 사건 충북조례보다 그 지급대상 요건을 완화하고 있더라도, 이는 보은군 자체의 농업인 공익수당 지원사업을 시행할 때 적용되는 것으로서 이 사건 충북조례에 따른 농업인 공익수당의 지급 여부에는 영향을 미치지 아니하므로, 이 사건 조례안을 적용하더라도 이 사건 충북조례가 의도하는 목적과 효과를 저해하는 바가 없다. 따라서 원고의 위 주장은 받아들이기 어렵다.
나. 이 사건 조례안이 지방재정법 제17조 제1항에 위반되는지 여부
원고는, 이 사건 충북조례에 따르면 공익수당 지급대상자가 아니지만 이 사건 조례안에 따라 지급대상자가 되는 사람의 경우, 충청북도의 도비가 포함된 농업인 공익수당을 지급하는 것은 이 사건 충북조례에서 규정하고 있지 아니한 보조금을 지급하는 것과 다름없어 지방재정법 제17조 제1항에 위반된다고 주장한다.
그런데 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 조례안은 이 사건 충북조례와 별개의 목적을 가진 것이므로 이 사건 충북조례에 규정된 소득기준을 충족하지 못해 충청북도 농업인 공익수당을 지급받지 못하더라도 이 사건 조례안에 따른 공익수당 지급대상자가 되어 보은군 농업인 공익수당은 지급받을 수 있다. 따라서 원고의 위 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 받아들이기 어렵다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 없어 기각하고 소송비용은 패소자가 부담하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.
대법관 서경환(재판장) 김선수 노태악(주심) 오경미