조례시행규칙무효확인등의소[서울특별시 농수산물도매시장 조례 시행규칙에서 정한 정액수수료의 징수한도가 명확성 원칙에 위반되어 무효인지 문제된 사건]

【원고, 피상고인】 주식회사 ○○○ 외 3인 (소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 차한성 외 4인)

【피고, 상고인】 서울특별시장 (소송대리인 법무법인 휘명 담당변호사 한봉희)

【피고보조참가인, 상고인】 서울특별시농수산식품공사 (소송대리인 법무법인(유한) 지평 외 1인)

【환송판결】 대법원 2021. 7. 8. 선고 2019두36384 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.

1. 사안의 개요

원심판결의 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 알 수 있다.

가. 피고는 △△동 농수산물도매시장(이하 ‘이 사건 시장’이라 한다)의 개설자이고, 피고보조참가인(이하 ‘참가인’이라 한다)은 피고로부터 이 사건 시장에 대한 관리권한을 위탁받은 시장관리자이며, 원고들은 피고로부터 이 사건 시장의 청과부류에 속한 품목을 출하자에게서 위탁받거나 매수하여 이를 도매하도록 지정받은 도매시장법인이다.

나. 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」(이하 ‘농수산물유통법’이라 한다)은 도매시장법인 등이 출하자로부터 거래액의 일정비율 또는 일정액에 해당하는 위탁수수료 외에는 어떠한 명목으로도 금전을 징수할 수 없도록 하고(제42조 제1항 제3호), 위탁수수료의 요율을 시행규칙에서 정하도록 하였다(제42조 제2항). 그 위임에 따라 「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행규칙」 제39조 제4항 제2호는 청과부류의 경우 위탁수수료의 최고한도를 거래금액의 1천분의 70으로 하면서, 도매시장의 개설자로 하여금 그 한도에서 업무규정으로 위탁수수료를 정할 수 있도록 하였다. 「서울특별시 농수산물도매시장 조례 시행규칙」은 제59조 제1항(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다)에서 이 사건 시장 청과부류 도매시장법인에 대하여 [별표 11](이하 ‘이 사건 별표’라 하고, ‘이 사건 조항’과 합하여 ‘이 사건 조항 등’이라 한다) 기재 위탁수수료 한도를 적용하도록 하였는데, 이 사건 별표는 거래금액의 일정비율로 징수하는 위탁수수료(이하 ‘정률수수료’라 한다)의 경우 양배추, 총각무는 거래금액의 1천분의 70, 무, 배추는 거래금액의 1천분의 60, 위 각 품목을 제외한 나머지 전 품목은 거래금액의 1천분의 40을 각 징수한도로 정하였고, 양배추, 총각무, 무, 배추를 제외한 나머지 전 품목에 대하여 정률수수료에 덧붙여 품목, 규격 및 중량별로 구분하여 일정액을 추가 징수할 수 있는 위탁수수료(이하 ‘정액수수료’라 한다)의 징수한도를 정하였다. 이 사건 별표의 비고 제2항(이하 ‘이 사건 비고 조항’이라 한다)은 "위탁수수료 한도가 정해지지 않은 품목(품종)은 유사 품목(품종) 및 규격의 위탁수수료 한도를 준용"한다고 되어 있다.

2. 원심의 판단

원심은 피고가 이 사건 조항 등에서 이 사건 시장의 청과부류 도매시장법인에 적용되는 위탁수수료의 최고한도를 거래금액의 일정비율 외에 일정액도 포함하여 정한 것이 농수산물유통법이나 같은 법 시행규칙의 위임 범위를 벗어난 것이라고 볼 수는 없으나, 이 사건 별표의 정액수수료 부분에서 열거되지 않은 품목의 징수한도가 얼마인지, 이 사건 비고 조항이 정한 ‘유사 품목(품종) 및 규격’이 무엇인지 그 의미·내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석 기준을 얻기 어려워 이 사건 조항 등은 명확성 원칙에 위반되어 무효라는 취지로 판단하였다.

3. 대법원의 판단

가. 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍할 수 없다.

1) 이 사건 시장에서 거래되는 품목(품종)은 지극히 다양하고, 새로 거래되는 품목(품종) 또한 계속 생기기 마련이어서 이 사건 별표에서 거래될 수 있는 모든 품목별로 모든 규격 및 중량을 특정하여 징수한도를 규정하는 것은 현실적으로 불가능하다. 따라서 이 사건 조항 등에서 위탁수수료 징수한도를 규정함에 있어 정률수수료와 정액수수료를 구분하여 함께 징수하는 체계를 전제할 수밖에 없다면 이 사건 비고 조항과 같은 입법형식은 입법기술상 불가피하다.

2) 이 사건 조항 등은 농수산물의 생산자, 즉 출하자를 보호하기 위하여 이 사건 시장 청과부류의 도매시장법인이 징수할 수 있는 위탁수수료의 한도를 규정한 것으로, 그 주된 수범자는 원고들을 포함한 이 사건 시장 청과부류의 도매시장법인이다. 이들은 청과류의 거래 및 유통 상황에 대해 전문적 지식이 있는 거래주체이며, 이 사건 별표의 정액수수료 산정의 기초가 되었던 하역비의 부과기준을 협상하는 일방 당사자이다. 즉 이 사건 조항 등의 주된 수범자는 일반인에 비하여 상대적으로 위탁수수료, 그중에서도 특히 정액수수료의 산정 및 부과기준의 준용 또는 유추적용이 그리 어렵지 않을 것이므로 그 규정의 명확성에 대한 요구는 다소 완화될 수 있다.

3) 이 사건 별표에 규정되어 있지 않은 품목(품종)의 경우 이 사건 비고 조항은 ‘품목(품종)의 유사성’을 기준으로 이 사건 별표에 규정되어 있는 품목(품종)의 정액수수료를 준용하도록 정하고 있다. ‘유사’는 어떤 기준에 의하여 어떠한 방법으로 비교하는지 여부에 따라 그 판단이 달라질 수 있는 개념이기는 하다. 그러나 일반적으로 ‘유사’는 ‘서로 비슷함’이라는 문언적 의미를 가지는 점, 이 사건 조항 등은 표준하역비의 전가를 막아 출하자의 부담을 경감시키고 농수산물의 적정한 가격을 유지하도록 하기 위해 마련된 규정인 점, 이 사건 별표의 정액수수료가 2016. 2. 시행되고 있던 품목별 표준하역비를 반영하여 정해진 점 등을 고려해 보면, 정액수수료를 정함에 있어서의 품목(품종)의 유사성은 청과물의 크기, 모양 및 경도, 포장방법, 하역난이도 등에 있어서의 유사성을 의미한다는 것을 어렵지 않게 알 수 있다. 따라서 이 사건 비고 조항이 정액수수료가 규정된 품목(품종)과의 유사성을 판단할 수 있는 기준이나 표지를 제시하고 있지 아니하더라도 이 사건 조항 등의 개정취지 및 개정경과에 비추어 이를 충분히 예측할 수 있고, 특히 이 사건 조항 등의 주된 수범자이자 이 사건 조항 등의 개정과정에 계속 참여하였던 원고들로서는 그 예측가능성이 매우 높다 할 것이다.

4) 따라서 이 사건 비고 조항의 ‘유사성’을 판단함에 있어 이 사건 조항 등의 개정취지 및 개정경과, 수범자의 범위, 이 사건 별표의 규정기준 등을 종합적으로 고려하여 원고들을 포함한 이 사건 조항 등의 주된 수범자가 합리적이고 객관적인 해석의 기준을 충분히 마련할 수 있을 것으로 보이므로, 이 사건 비고 조항은 명확성 원칙에 위배된다고 볼 수 없다.

나. 그런데도 원심은 그 판시와 같은 이유로 이 사건 조항 등에서 이 사건 시장의 청과부류 도매시장법인에 대한 위탁수수료의 최고한도를 규정한 부분이 명확성 원칙에 위반되어 무효라고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 명확성 원칙에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 취지의 상고이유 주장은 이유 있다.

4. 결론

나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 엄상필(재판장) 오석준(주심) 이숙연