조례안 의결 무효확인의 소

【원 고】 행정안전부장관 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 김형성 외 5인)

【피 고】 서울특별시의회 (소송대리인 변호사 김태윤)

【변론종결】2012. 10. 25.

【주 문】

피고가 2012. 7. 9. 「서울특별시 시우회 등 육성 및 지원 조례안」에 관하여 한 의결은 효력이 없다. 소송비용은 피고가 부담한다.

【청구취지】 주문과 같다.

【이 유】 1. 주문 기재 조례안의 의결 및 그 내용의 요지

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 갑 제1호증, 갑 제2호증의 3, 갑 제3, 4, 5, 6호증, 을 제1, 2호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 피고는 2012. 7. 9. 「서울특별시 시우회 등 육성 및 지원 조례안(이하 ‘이 사건 조례안’이라 한다)」을 의결하여 2012. 7. 10. 서울특별시장(이하 ‘서울시장’이라 한다)에게 이송하였고, 원고는 2012. 7. 30 “이 사건 조례안이 지방자치단체로 하여금 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연 그 밖의 공금 지출을 할 수 없도록 한 지방재정법 제17조에 위반한다”는 이유로 주무부장관의 권한으로 서울시장에게 이 사건 조례안의 재의를 요구하였으나, 서울시장은 2012. 7. 30. 원고의 재의요구지시를 따르지 않고 이 사건 조례안을 그대로 공포하였다.

나. 이 사건 조례안에 따르면, 이 사건 조례안은 서울시 및 산하기관의 퇴직공무원으로 구성된 사단법인 서울시 시우회와 서울시의회의 전·현직의원으로 구성된 사단법인 서울시 의정회(이하 각 ‘서울시 시우회’, ‘서울시 의정회’라 하고, 양자를 통칭하여 ‘서울시 시우회 등’이라 한다)를 육성·지원하여 시정참여를 통한 시정발전에 이바지함을 목적으로 하고(제1조), 그 목적의 달성을 위하여 서울시 시우회 등으로 하여금 ① 시정 발전을 위한 정책의 개발 및 자문, ② 시정모니터 활동 및 시정협조·홍보사업, ③ 시민의 복리증진을 위한 봉사활동, ④ 시정 및 지역사회 발전을 위한 조사·연구, ⑤ 기타 지원이 필요하다고 인정되는 사업을 추진하도록 하며(제2조), 서울시장은 서울시 시우회 등이 추진하는 사업 중 시정과 밀접한 사업에 대하여 예산의 범위 내에서 필요한 사업비의 전부 또는 일부를 보조할 수 있도록 하고 있다(제3조 제1항). 한편 서울시 시우회 등은 매 회계연도의 사업계획서와 보조금신청서를 서울시장에게 제출하여 그 승인을 받아야 하고(제4조), 서울시 시우회 등이 서울시장으로부터 보조금을 교부받은 때에는 그 보조사업의 실적보고서와 당해 회계연도의 세입, 세출 결산보고서를 첨부하여 다음연도 2월 말까지 서울시장에게 제출하여야 한다(제5조 제2항).

2. 이 사건 조례안 규정의 위법 여부

가. 관련 법령

지방재정법 제17조 제1항은 “지방자치단체는 개인 또는 단체에 대한 기부·보조·출연, 그 밖의 공금 지출을 할 수 없다. 다만 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에는 그러하지 아니하다”고 규정하면서, 다음 각 호로 “1. 법률에 규정이 있는 경우, 2. 국고보조재원에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우, 3. 용도를 지정한 기부금에 의한 경우, 4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”를 들고 있고, 제17조 제2항은 “제1항 단서에 따른 ‘공공기관’이란 해당 지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다”고 규정하면서, 다음 각 호로 “1. 그 목적과 설립이 법령 또는 그 지방자치단체의 조례에 정하여진 기관, 2. 지방자치단체를 회원으로 하는 공익법인”을 들고 있다.

나. 당사자들의 주장

원고는 이 사건 조례안 제3조에 정한 서울시 시우회 등에 대한 보조금 지출 규정이 지방재정법 제17조 제1항 본문에서 금지하는 지방자치단체의 단체에 대한 공금 지출에 해당하므로 위 규정이 지방재정법에 위반하여 무효라고 주장함에 대하여, 피고는 서울시 시우회 등이 지방재정법 제17조 제2항 제1호에 따라 ‘지방자치단체의 소관에 속하는 사무와 관련하여 지방자치단체가 권장하는 사업을 하는 공공기관’에 해당하거나, 가사 그렇지 않더라도 지방재정법 제17조 제1항 제4호의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’로서 지방자치단체의 공금 지출이 예외적으로 허용되는 사유(이하 ‘이 사건 예외 사유’라 한다)에 해당한다고 다툰다.

다. 판단

먼저 이 사건 조례안에 따라 서울시 시우회 등이 추진하는 사업이 이 사건 예외 사유의 공통적 요건인 ‘지방자치단체가 권장하는 사업’에 해당하는지 여부에 관하여 본다.

지방재정법은 지방재정의 건전하고 투명한 운용과 자율성을 보장함을 그 목적으로 하고 있고(제1조), 지방자치단체는 주민의 복리 증진을 위하여 그 재정을 건전하고 효율적으로 운영하여야 함을 지방재정 운용의 기본원칙으로 정하고 있다(제3조 제1항).

지방재정법이 제17조에서 지방자치단체의 개인 또는 단체에 대한 보조금 등 공금 지출을 원칙적으로 금지하면서 위와 같은 예외 사유를 허용하고 있는 취지는, 지방자치단체의 재정운용에 대한 자율적 권한 행사의 영역을 존중하되, 그 권한 행사는 주민의 복리에 어긋나거나 재정의 건전성 및 효율성을 해치지 않아야 한다는 한계를 설정하려는 데 있다.

이러한 지방재정법 제17조의 규정 취지 및 ‘권장 사업’의 문언상 의미에 비추어 볼 때, 지방자치단체 보조금의 대상이 된 개인 또는 단체의 사업이 지방재정법 제17조 제1항 제4호 및 제2항에서 정한 ‘지방자치단체가 권장하는 사업’인지 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.

이와 같은 법리에 따라 이 사건 조례안에 관하여 살펴보면, 이 사건 변론에서 채택·조사한 증거들에 의하여 알 수 있는 다음의 사정, 즉, ① 서울시 시우회는 전직 서울시 및 그 산하기관 공무원, 서울시 의정회는 전·현직 서울시의회 의원이라는 공직 근무 경력만으로 당연히 회원자격이 부여되는 단체로서 근본적으로 특정 사업의 수행을 위한 것이라기보다 구성원 간 친목 등을 주된 목적으로 하는 단체인 점, ② 이 사건 조례안은 서울시 시우회 등의 추진 사업으로 시정 일반에 관한 정책 개발·자문, 조사·연구, 모니터링, 홍보, 봉사활동 등 포괄적인 내용을 광범위하게 열거하고 있어 구체적인 사업전망이나 시행 효과가 어떠할지에 대한 예측 가능성이 없고, 이 사건 조례안에 정한 ‘시정과 밀접한 사업’이라는 추상적인 규정만으로는 실질적인 사업 범위를 제한하는 효과를 거두기 어려운 점, ③ 이 사건 조례안이 정한 각 사업에 대한 서울시의 보조금 규모도 아무런 제한이 없어 시의 재정에 불균형을 초래할 우려가 있는 점, ④ 이 사건 조례안이 정한 사업계획의 승인 및 그에 따른 보조금 예산의 편성은 서울시장이, 그 예산안의 심의·의결은 서울시의회가 각 담당하게 되는데, 서울시 시우회 등의 구성에 비추어 그 과정에서 서울시장과 서울시의회의 적정하고 합리적인 의사결정이나 통제를 기대하기 어려운 점, ⑤ 서울시 시우회 등이 일반 민간단체와 마찬가지로 사업내용 및 금액을 특정하여 보조금 지원신청을 할 수 있는 이상, 서울시 시우회 등에 대하여서만 조례로서 일반적·포괄적인 보조금 지원을 허용하는 것은 특혜에 해당한다고 볼 여지가 크고, 그러한 점에서 이는 지방자치단체 주민의 일반적인 의사에도 어긋난다고 볼 수 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 조례안이 정한 사업이 서울시가 권장하는 사업에 해당한다고 볼 수는 없다.

따라서 위 요건에 해당하지 않는 이상, 이 사건 예외 사유의 나머지 점에 관하여 더 나아가 살필 필요 없이 서울시 시우회 등은 지방재정법 제17조 제2항 제1호 또는 제17조 제1항 제4호에 정한 사유에 해당하지 아니하고, 달리 이 사건 조례안이 지방재정법 제17조에 정한 그 밖의 예외 사유에 해당한다고 볼 사정도 없으므로, 이 사건 조례안 제3조는 지방재정법 제17조를 위반하여 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 조례안 중 일부가 위법한 이상 이 사건 조례안에 대한 의결은 전부 효력이 부인되어야 할 것이므로, 그 의결의 효력배제를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하고 소송비용은 패소자인 피고가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 박병대(재판장) 양창수 고영한 김창석(주심)