주민소송(부당이득반환)

【원고, 상고인】

【피고, 피상고인】 서울특별시 성동구청장 (소송대리인 변호사 조건호)

【원심판결】 서울고법 2011. 2. 15. 선고 2009누20597 판결

【주 문】

상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들이 부담한다.

【이 유】 상고이유를 판단한다.

1. 의정비심의위원회 구성의 위법 및 그에 따른 조례의 무효 주장에 대하여

구 지방자치법(2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제33조는 지방의회의원에게 의정활동비, 여비, 월정수당(이하 ‘의정활동비 등’이라고 한다)을 지급하되(제1항), 그 지급기준은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 의정비심의위원회(이하 ‘심의회’라고 한다)가 결정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하는 한편(제2항), 심의회의 구성·운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 위임하고 있다(제3항). 이러한 위임에 따라 구 지방자치법 시행령(2008. 10. 8. 대통령령 제21075호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고 한다) 제34조는, 심의회의 구성에 관하여, “법 제33조 제3항에 따른 심의회는 법 제33조 제1항 각 호에 따른 비용 지급기준의 결정이 필요한 경우에 10명의 위원으로 구성하되, 위원은 지방자치단체의 장 및 지방의회의 의장이 학계·법조계·언론계 및 시민단체 등으로부터 추천을 받은 자 중에서 각각 5명씩 선정하고, 지방자치단체의 장이 위촉한다.”고 규정하고(제1항), 심의회 위원의 자격에 관하여, “위원이 될 수 있는 자는 심의회가 구성되는 해의 1월 1일을 기준으로 1년 이전부터 계속하여 당해 지방자치단체의 관할구역에 주민등록이 되어 있는 19세 이상인 자로 한다. 다만, 공직선거법 제18조에 따라 선거권이 없는 자와 그 지방자치단체 소속 공무원·의회의원·교육위원 및 그 배우자·직계존비속·형제자매는 위원이 될 수 없다.”고 규정하고 있다(제2항).

이러한 법령 규정의 형식과 내용 및 지방의회의원에게 지급할 의정활동비 등의 지급기준을 조례로 정하기에 앞서 그 결정 범위를 미리 제시하기 위하여 심의회를 독립성을 갖춘 별도의 심의·의결기구로 마련한 취지 등을 고려하면, 시행령 제34조 제1항에서 심의회의 위원을 선정할 때 학계 등으로부터 추천을 받도록 규정한 취지는 심의회 구성의 다양성과 객관성을 확보하기 위한 데 있다고 할 것이므로, 심의위원 선정절차가 위 규정에 엄격히 부합하지 아니하더라도 심의회의 구성에 관한 위와 같은 입법 취지를 실질적으로 훼손하였다고 평가할 정도에 이르지 아니하는 한 해당 심의회의 의결이 위법하다거나 이를 기초로 한 의정활동비 등에 관한 조례가 위법하다고 판단할 수는 없다(대법원 2012. 7. 26. 선고 2010두13524 판결 참조).

원심은, 법령이 심의위원 후보자를 학계 등으로부터 복수추천 받을 것까지 요구하고 있지는 아니하고, 다만 행정자치부 지침에서 복수추천을 규정하고 있으나 이는 행정조직 내부의 행정지도 차원의 지침에 불과하여 법규로서의 효력이 없다고 전제한 다음, 피고가 후보자를 단수로 추천받아 심의위원으로 위촉하였다고 하더라도 그 자체만으로 이 사건 심의회의 구성이 위법하다고 할 수 없고, 또한 피고가 심의위원 후보자에 대하여 법령에서 정한 자격요건 이외에 성동구의회와 이해관계가 있는 자인지 여부 등을 따로 심사하지 아니한 결과 성동구의회로부터 예산지원을 받는 단체의 구성원을 심의위원으로 위촉하였다고 하더라도, 이러한 사람들이 시행령 제34조 제2항 단서 소정의 부적격 요건에 해당하지 아니하는 이상, 피고가 위법하게 심의위원을 위촉하였다고 볼 수도 없다고 판단하여, 이 사건 심의회 구성이 위법하여 ‘서울특별시 성동구의회 의원의 의정활동비 등 지급에 관한 조례’(2008. 1. 10. 조례 제774호로 개정된 것, 이하 ‘이 사건 조례’라고 한다)가 위법·무효라는 원고들의 주장을 배척하였다.

앞에서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 심의회의 구성 또는 심의위원의 자격 등에 관한 법리오해의 위법이 없다.

2. 지역주민 의견수렴절차상의 위법 및 그에 따른 조례의 무효 주장에 대하여

앞서 본 바와 같이 법 제33조는 조례로 정할 의정활동비 등의 결정 범위를 제시하는 기구로서 심의회의 구성·운영 등에 관하여 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 이러한 위임에 따라 시행령은 심의회의 구성 및 그 위원의 선정절차와 아울러 ① 의정활동비 등의 지급기준은 시행령이 정한 금액 범위에서 심의회가 해당 지방자치단체의 재정능력 등을 고려해 결정한 금액을 상한으로 하여 조례로 정하고(제33조 제1항), ② 심의회는 그 금액의 결정에 관하여 위원장을 포함한 재적위원 과반수의 찬성으로 의결하며(제34조 제5항), ③ 심의회가 그 금액을 결정하려는 때에는 그 결정의 적정성과 투명성을 위하여 공청회, 주민의견 조사 등 지역주민의 의견을 수렴할 수 있는 절차를 거치도록(제34조 제6항) 규정하고 있다.

이와 같이 법령이 지방의회의원에게 지급할 의정활동비 등의 지급기준을 조례로 정하도록 하면서 심의회가 결정한 금액(이하 ‘의정활동비 등의 상한액’이라고 한다) 이내로 제한하고, 아울러 심의회의 구성, ‘의정활동비 등의 상한액’ 결정 절차나 범위 등을 따로 규정한 취지는, 지방자치단체로 하여금 의정활동비 등의 지급기준을 해당 지방자치단체의 재정능력 등 구체적인 실정에 맞게 자율적으로 결정하되, 그 과정에서 심의회가 주민의 의견수렴절차를 거쳐 법령이 규정한 기준에 따라 결정한 ‘의정활동비 등의 상한액’ 이내에서 정하도록 제한을 가함으로써 의정활동비 등의 지급기준의 적정성과 투명성을 도모하고자 하는 것이다.

원심은 증거에 의하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 그 인정 사실로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 심의회가 전문 여론조사기관에 의뢰하여 에이알에스(ARS) 여론조사 방식으로 지역주민 1,000여명을 상대로 의견조사를 실시한 점, 그 의견조사의 기초가 된 설문조사안은 참석 심의위원 9명이 토론을 거쳐 만장일치로 마련한 것인 점, 설문 가운데 의정활동비 등 인상에 유리한 문항과 선택 답변이 포함되어 있으나 성동구의회 의원이 현재 지급받고 있는 의정활동비 등을 함께 적시함으로써 설문이 의정활동비 등 인상 취지임을 알 수 있도록 한 점, 에이알에스 방식의 설문조사에서 응답률을 높이기 위해서는 답변에 필요한 다양한 고려요소에 대한 정보를 충분히 제공하기보다는 핵심적인 사항에 대해 간략한 설문에 의한 조사가 불가피한 면이 있는 점, 관계 법령의 규정상 심의회가 의정활동비 등을 결정함에 있어 지역주민 의견수렴절차에서 얻어진 결과를 참작하여야 하나 반드시 그 결과에 구속된다고 볼 수는 없는 점과 그밖에 이 사건 설문문항의 합리성 등 제반사정을 종합하면, 이 사건 심의회가 시행한 지역주민의 의견수렴절차가 시행령 제34조 제6항에 위반되고, 나아가 이에 근거한 이 사건 조례가 위법·무효라고 볼 수 없다는 취지로 판단하였다.

앞에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 심의회의 지역주민 의견수렴절차에 관한 법리오해의 위법이 없다.

3. ‘의정활동비 등의 상한액’ 결정의 위법 및 그에 따른 조례의 무효 주장에 대하여

앞서 본 바와 같이 법 제33조 제1항, 제2항은 지방의회의원에게 지급하는 의정활동비 등의 지급기준을 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 지방자치단체의 심의회에서 결정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다. 이러한 위임에 따라 시행령 제33조 제1항은 의정활동비 등의 지급기준을 심의회가 해당 지방자치단체의 재정능력 등을 고려하여 결정한 금액 이내에서 조례로 정하되, 심의회는 의정활동비와 여비에 관하여는 시행령 별표에 따른 금액 범위에서 결정하여야 하고(제1, 2호), 월정수당에 관하여는 “지역주민의 소득수준, 지방공무원 보수인상률, 물가상승률 및 지방의회 의정활동실적 등을 종합적으로 고려한 금액”의 범위에서 결정하도록(제3호) 규정하고 있다.

이에 따르면 법령은 지방의회의원에게 지급하는 비용으로서 조례로 정하는 의정활동비 등의 지급기준의 객관성과 적정성을 확보하기 위하여 의정활동비 등을 심의회가 결정한 금액 이내로 제한하는 한편, 심의회가 ‘의정활동비 등의 상한액’을 결정할 때 따라야 할 기준과 절차를 제시하면서, 월정수당에 관하여는 의정활동비나 여비와 달리 그 금액이나 산정방법에 대한 구체적이고 실질적인 기준을 정하지 아니한 채 지역주민의 소득수준 등 일정한 고려사항을 예시적으로 열거하고 있을 뿐이다. 따라서 심의회가 관계 법령에서 정한 절차에 의하여 구성되고 자율적으로 ‘의정활동비 등의 상한액’을 결정한 경우에는 그 결정 과정에서 주민들의 정서나 여론조사 결과에 일부 부합하지 아니한 부분이 있다고 하더라도 법령에서 심의회의 의결을 반영하는 절차를 둔 입법 취지를 달성할 수 없을 정도로 형식적인 절차를 거친 것에 불과하여 실질적으로 그 절차를 거치지 아니한 것과 다름없다고 볼 정도에 이르지 아니한다면, 심의회가 행한 ‘의정활동비 등의 상한액’ 결정이 위법하다고 볼 수는 없다.

원심은 증거에 의하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 이 사건 심의회가 그 심의과정에서 시행령 제33조 제1항 제3호에 규정된 지역주민의 소득수준, 지방공무원 보수인상률, 물가상승률 및 지방의회 의정활동실적 등을 고려한 것이 분명하고, 그밖에 지방의회의원의 유급제 도입취지와 현실을 반영하여 월정수당을 상당히 인상할 필요성을 인식하고 적절한 금액의 보수를 찾는다는 점에서 공무원 보수인상률이나 물가상승률보다는 보수 총액에서 지방의회의원을 어느 직급 공무원의 보수 내지 예우에 상응하여 처우할 것인지를 더 크게 고려한 것이 부당하다고 보기 어려우며, 이 사건 심의회의 월정수당을 포함한 ‘의정활동비 등의 상한액’ 결정이 지역주민에 대한 설문조사 결과나 도시근로자인 지역주민의 연 평균 가구소득 등에 비추어 불합리하다고 볼 수 없다는 이유 등을 들어, 이 사건 심의회가 한 ‘의정활동비 등의 상한액’ 결정이 시행령 제33조 제1항 제3호에 위반된다고 볼 수 없다고 판단하여, 위 결정이 위법하여 이 사건 조례가 위법·무효라는 원고들의 주장도 배척하였다.

앞에서 본 법리에 비추어 살펴보면, 원심의 이러한 판단 역시 수긍이 가고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 심의회의 ‘의정활동비 등의 상한액’ 결정에 관한 법리오해의 위법이 없다.

4. 결론

그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자들이 부담하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이인복(재판장) 민일영 박보영 김신(주심)