판례내용
【원고(선정당사자)】
【피 고】 화순군수 (소송대리인 변호사 최병근)
【피고보조참가인】 주식회사 천운레져 (소송대리인 법무법인 로컴 담당변호사 이근우 외 2인)
【변론종결】2010. 4. 1.
【주 문】
1. 원고(선정당사자)의 청구에 기하여, 피고가 2008. 5. 22. 피고보조참가인에 대하여 한 블랙스톤골프장조성사업실시계획승인처분을 취소한다.
2. 원고(선정당사자)를 제외한 별지 선정자명단 기재 나머지 선정자들의 청구를 모두 기각한다.
3. 소송비용 중 원고(선정당사자)와 피고 사이에 생긴 부분은 피고가, 원고(선정당사자)를 제외한 별지 선정자명단 기재 나머지 선정자들과 피고 사이에 생긴 부분은 위 나머지 선정자들이 각 부담한다.
【청구취지】 주문 제1항과 같다.
【이 유】1. 처분의 경위
가. 전라남도지사는 2001. 3. 3. 화순·강진 개발촉진지구 개발계획을 고시하였고, 2007. 10. 12. 화순·강진 개발촉진지구 개발계획 변경 고시(전라남도 고시 제2007-124호)를 하면서 전남 화순군 동면 운농리 일원에 대중골프장 18홀을 조성하는 동면대중골프장 조성사업을 신규로 추가하였다.
나. 피고보조참가인(이하 ‘보조참가인’이라고만 한다)은 전남 화순군 동면 (주소 1 생략) 등 119필지 면적 합계 1,158,471㎡(이하 ‘이 사건 골프장 부지’라 한다)에 18홀 규모의 대중골프장(이하 ‘이 사건 골프장’이라 한다)을 설치하기 위해 블랙스톤골프장조성사업실시계획승인을 피고에게 신청하였고, 피고는 2008. 5. 22. 별지 승인조건 및 권고사항을 부과하여 블랙스톤골프장 실시계획승인(화순군 고시 제2008-32호, 이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
다. 원고(선정당사자)는 이 사건 골프장 부지와 맞닿은 전남 화순군 동면 (주소 2 생략)에 소재한 축사(이하 ‘이 사건 축사’라 한다)에서 젖소 등을 사육하고 있는데, 이 사건 축사는 이 사건 골프장 조성사업으로 인한 환경영향평가 대상지역 안에 위치하고 있고, 원고(선정당사자)를 비롯한 나머지 선정자들{이하 원고(선정당사자)는 ‘원고’라고만 하고, 나머지 선정자들과 통틀어 ‘원고 등’이라 한다}은 이 사건 골프장으로부터 약 1.7km 떨어진 전남 화순군 동면 운농리 △△마을(이하 ‘△△마을’이라고만 한다)에 거주하고 있는 주민들로서, △△마을은 위 환경영향평가 대상지역에는 포함되지 않았다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제11, 17, 36, 55호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관련 법령
별지 관련 법령 기재와 같다.
3. 본안전 항변에 대한 판단
가. 피고의 본안전 항변
이 사건 골프장 공사 및 운영시 원고 등에게 소음·진동 등의 피해를 입힐 수 있더라도, 그로 인하여 원고 등이 법령에 의해 직접 보호되는 구체적 이익을 침해받을 것으로 단정할 수 없으므로, 원고 등은 이 사건 처분의 취소를 구할 원고 적격이 없다.
나. 판단
행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다. 또한 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 환경상 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소소송을 제기하는 제3자는, 자신의 환경상 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정되고, 다만 그 행정처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 그 처분으로써 이루어지는 행위 등 사업으로 인하여 환경상 침해를 받으리라고 예상되는 영향권의 범위가 구체적으로 규정되어 있는 경우에는, 그 영향권 내의 주민들에 대하여는 당해 처분으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상할 수 있고, 이와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적·구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 법률상 보호되는 이익으로 인정됨으로써 원고적격이 인정되며, 그 영향권 밖의 주민들은 당해 처분으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 자신의 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있음을 증명하여야만 법률상 보호되는 이익으로 인정되어 원고적격이 인정된다(대법원 2006. 12. 22. 선고 2006두14001 판결 등 참조).
살피건대, 이 사건 축사가 위치한 지역이 이 사건 골프장 조성사업에 관한 환경영향평가 대상지역에 포함된 사실은 앞서 본 것과 같으므로, 원고는 이 사건 처분으로 인하여 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 있는 것으로 추정할 수 있고, 따라서 원고에게는 원고적격이 인정된다. 또한 원고 등이 거주하는 △△마을이 이 사건 골프장 조성사업으로 인한 환경영향평가 대상지역에 포함되지 않았음은 앞서 본 바와 같으나, 원고 등은 이 사건 골프장 부지로부터 약 1.7km 이내에 거주하는 주민들로서 이 사건 골프장 건설 및 운영으로 인하여 주거환경이나 자연환경의 측면에서 피해를 입을 가능성이 크다는 점에서, 원고 등의 환경상 이익은 법률상 보호되는 이익으로 평가되어야 하고, 따라서 원고 등에게도 원고적격이 인정된다.
4. 본안에 대한 판단
가. 이 사건 처분이 허위의 설계도에 기초한 위법한 처분이라는 주장에 대한 판단
(1) 원고 등의 주장 요지
피고는 이 사건 골프장이 아닌 전남 담양군 소재 ‘○○○○○ 컨트리클럽’ 골프장의 종·평면도를 기초로 이 사건 처분을 하였고, 환경영향평가와 재해영향평가 역시 위 종·평면도를 근거로 이루어졌다. 따라서, 허위의 설계도에 기초한 이 사건 처분은 위법하다.
(2) 판단
살피건대, 갑 제49호증의 기재만으로는 환경영향평가 및 재해영향평가가 이 사건 골프장이 아닌 ‘○○○○○ 컨트리클럽’ 골프장의 종·평면도를 기초로 이루어졌다거나 이 사건 처분이 위 종·평면도를 기초로 이루어졌다고 인정하기에는 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고 등의 위 주장은 이유 없다.
나. 이 사건 처분이 교통영향평가를 실시하지 않은 채 행하여진 위법한 처분이라는 주장에 대한 판단
(1) 원고 등의 주장 요지
피고는 이 사건 처분을 체육시설의 설치·이용에 관한 법률(이하 ‘체육시설법’이라 한다)이 아닌 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률(이하 ‘지역균형개발법’이라 한다)에 근거하여 한 것이고, 영향평가법 제4조 제1항 제13호, 같은 조 제3항, 같은 법 시행령 제2조 제3항, 별표 1의 ‘2. 교통영향평가분야’ 표의 기재에 따르면, 지역균형개발법 제2조 제2호의 규정에 의한 지역개발사업 중 부지면적 10만㎡ 이상 300만㎡ 미만의 사업은 실시계획의 승인 전 지방교통영향심의위원회 심의대상이 되는데, 이 사건 골프장 조성사업은 이에 해당되므로 교통영향평가를 실시하였어야 한다. 그럼에도 교통영향평가를 실시하지 않은 채 행하여진 이 사건 처분은 위법하다.
(2) 판단
살피건대, 영향평가법 제4조 제1항 제13호, 같은 조 제3항, 같은 법 시행령 제2조 제3항, 별표 1의 ‘2. 교통영향평가분야’ 표의 기재에 따르면, 체육시설법 제2조 제1호의 규정에 의한 체육시설의 설치공사는 중앙 내지 지방 교통영향심의위원회의 심의대상이 되나, 골프장 설치공사의 경우에는 27홀 이상인 경우에 한하여 위 심의대상이 되는 것으로 규정되어 있다. 그리고 지역균형개발법 제18조 제1항에 따르면, 지방자치단체가 같은 법 제17조의 규정에 의하여 실시계획을 승인함에 있어서 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 당해 인·허가 등을 받은 것으로 보고, 실시계획이 고시된 때에는 관계 법률에 의한 인·허가 등의 고시·공고가 있은 것으로 보며, 그 인·허가 등의 대상 중 하나로 같은 항 제28호는 ‘체육시설법 제12조의 규정에 의한 사업계획의 승인’을 규정하고 있다.
한편 갑 제17호증의 기재에 의하면, 피고는 이 사건 처분을 하면서 체육시설법 제12조에 따른 사업계획의 승인에 관하여 전라남도지사와 협의한 사실을 인정할 수 있고, 이 사건 골프장이 18홀인 사실은 앞서 본 것과 같은바, 위 관련 법규정 및 인정사실에 의하면, 이 사건 골프장 조성사업은 체육시설법 제2조 제1호의 규정에 의한 체육시설의 설치공사에는 해당이 되나, 27홀 미만의 골프장 설치공사로 교통영향평가의 대상이 되지 않는다고 할 것이다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고 등의 위 주장도 이유 없다.
다. 원고 등이 입을 피해에 대한 실질적인 대책을 마련하지 않은 상태에서 행하여진 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다는 주장에 대한 판단
(1) 당사자 등의 주장 요지
(가) 원고 등의 주장 요지
① △△마을 주민인 원고 등의 피해에 관하여 보면, 이 사건 골프장 부지 동쪽에는 △△마을 주민의 식수원인 취수장이 위치하고 있는데, 이 사건 골프장이 건설되면 위 취수장이 화공약품, 중금속, 농약 등으로 인해 오염될 것이고, 이 사건 골프장에서 사용하는 수천 톤의 물은 골프장에 내리는 빗물과 지하수로 조달될 것이므로 원고 등이 사용하는 지하수가 고갈 될 것이다. 또한 골프장 주변 10km 이내 지역에서는 친환경 지구 지정이 어려우므로 원고 등이 친환경 유기농업에 종사하지 못하게 되고, 골프장 야간 조명으로 인한 피해 및 골프공 난입 등으로 인한 주민의 안전 문제가 생기며, 멸종 위기에 있는 야생동식물 등 생태계를 파괴하게 된다.
② 또한 이 사건 축사를 운영하는 원고의 피해에 관하여 보면, 이 사건 골프장 부지는 경사가 급한 임야 지역이어서 골프장 건설을 위해서는 필연적으로 소음과 진동이 심한 발파작업과 중장비 작업을 진행하여야 할 것인데, 이 사건 축사는 이 사건 골프장 부지와 맞닿아 있어 공사로 인한 소음과 진동이 축사로 그대로 전달될 것이다. 한편 일반적으로 가축들은 소음·진동에 민감한 반응을 보이는 것으로 알려져 있으므로, 이 사건 골프장 공사로 인한 젖소의 산유량 저하, 한우와 젖소의 폐사, 불임, 유산, 성장 저하 등 많은 피해가 예상된다.
이와 같이 이 사건 골프장이 건설되어 운영되는 경우, 원고 등은 심각한 피해를 입게 될 것인데, 이 사건 환경영향평가는 이 사건 축사 및 △△마을 주민들에 대한 실질적인 피해 방지 대책을 전혀 다루지 않았고, 피고는 달리 원고 등의 피해를 방지할 대책을 마련하지 않은 상태에서 위와 같이 부실한 환경영향평가에 기초하여 이 사건 처분을 하였다. 따라서 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.
(나) 피고 및 보조참가인의 주장 요지
이에 대하여 피고 및 보조참가인은, 이 사건 골프장 조성사업은 낙후지역인 화순군 내 폐광지역에 관광레저시설을 확충하여 지역경제의 활성화와 지역발전에 기여할 목적으로 이루어지는 대규모의 사업으로서, 보조참가인의 사익 뿐만 아니라 지역균형개발법상의 공익적 목적을 위하여 시행되는 것이고, 원고 등에게 침해가 있거나 침해가 예상되는 환경적 이익에 대하여는 그 대책이 마련되어 있으며, 사전적으로나 사후적으로 환경분쟁위원회의 조정, 민사소송절차 등을 통해 그 침해를 회복하거나 보전할 수 있으므로, 이 사건 처분에는 재량권을 일탈·남용한 위법이 없다는 취지로 주장한다.
(2) 인정사실
(가) 이 사건 골프장 부지의 지형적 특성
이 사건 골프장 부지는 화순군 소재지에서 남동쪽으로 약 7km, 동면농공단지에서 약 1.5km 정도에 위치하고 부지 동쪽으로는 해발 601.6m의 천운산(해발 601.5m)이 있어 호남정맥과 분지맥이 1km 이내에 있으며, 부지의 91%가 임야지역으로 표고 117~393m 내에 분포하고 있고, 경사 20° 이상 급경사지역이 면적의 41.6%를 차지한다. 또한 이 사건 골프장 부지는 운곡천의 상류에 위치하여 이 곳에서 흘러내리는 물은 소하천인 성덕천과 미내미3천을 따라 내려가 운곡천과 화순천을 거쳐 영산강으로 유입된다.
(나) 이 사건 축사
이 사건 골프장이 위치한 전남 화순군 동면은 가축 사육 호수와 두수가 다른 읍면에 비하여 많은 편이고, 이 사건 축사에서 원고는 젖소를 사육하고 있다. 이 사건 축사는 이 사건 골프장 부지와 경계를 이루면서 골프장 부지에 비하여 저지대에 위치하고 있으며, 이 사건 골프장을 조성하기 위하여는 그 부지에 포함된 여러 능선 부분을 상당 부분 절토하여야 하는데, 그 절토공사 부분 중 상당 부분이 이 사건 축사와 근접하여 있다.
(다) 이 사건 환경영향평가에서 제시된 환경영향 저감방안의 주요 내용
별지 저감방안 기재와 같다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제36, 40, 44, 60호증, 을 제3호증의 1 내지 3의 각 기재, 변론 전체의 취지
(3) 판단
(가) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 아니하므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있는 것이고, 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하다(대법원 2007. 1. 25. 선고 2004두12063 판결 등 참조).
(나) 이 사건 환경영향평가서에도 나타나 있듯이 이 사건 골프장의 공사 및 운영으로 인하여 이 사건 골프장 부지와 맞닿아 있는 곳에서 이 사건 축사를 운영하는 원고를 비롯한 영향평가 대상지역 안에서 거주하거나 생업을 영위하는 주민들은 환경상·재산상의 피해를 입게 된다. 따라서 행정청인 피고로서는 이 사건 처분을 함에 있어 원고 및 대상지역 주민들이 입게되는 피해에 대한 실질적인 대책이 마련되어 있는지 여부 등을 충분히 검토하여야 하고, 그 검토를 함에 있어서는 공익을 도모하면서도 원고를 비롯한 이해관계인들의 이익 침해를 가급적 최소화할 수 있는 방향으로 이익형량을 하였어야 한다.
(다) 그런데, 앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 종합하면 다음과 같은 제반 사정이 인정된다.
① 이 사건 골프장 건설로 인한 이 사건 축사의 소음·진동 피해와 관련하여, 이 사건 골프장 건설장비 가동시의 예측 소음도는 80.4db(A), 발파시의 예측 소음도 81.5db(A), 가설방음판넬을 설치한 후의 예측 소음도는 66.3db(A)로, 모두 소음·진동규제법상 소음 규제기준 65db(A)을 넘고, 발파시 예측 진동도는 0.69㎝/sec로 진동 허용 기준인 0.09㎝/sec보다 7배가 높으며, 이 사건 환경영향평가에서도 이 사건 축사의 경우 이주 등의 적절한 저감대책이 필요하다고 하였다.
② 구 영향평가법 제21조에 따라 피고는 환경영향평가서 협의기관장인 영산강유역환경청장의 협의내용이 사업계획 등에 반영되었는지의 여부를 확인하고, 협의내용이 반영되지 아니한 때에는 이를 반영하도록 하여야 하는데, 영산강유역환경청은 사전환경성검토 협의의견, 환경영향평가초안 검토의견, 환경영향평가 협의의견 등을 통해 지속적으로, 이 사건 골프장 공사 및 운영시 소음·진동, 대기오염, 농약 등으로 인하여 그 인근에 위치한 축사 및 그 가축에 영향을 끼칠 것으로 예상되므로, 축사의 매입이 이루어지지 않을 경우 환경영향을 최소화할 수 있는 구체적인 대책을 수립하여야 한다는 의견을 피고에게 통보하였다.
③ 한편, 피고는 2007. 10. 12. 이 사건 골프장 조성사업을 신규로 추가하는 내용의 개발계획 변경 고시가 있은 이래로, 원고를 비롯한 이 사건 골프장 부지 인근 주민들이 피해 대책 마련 등을 촉구해오자, 이 사건 축사를 비롯한 축사 및 그 부지를 매입할 계획임을 밝히기도 하였으나, 이 사건 처분이 있기 까지 축사 등의 매입은 성사되지 않았다.
④ 이 사건 환경영향평가에는 원고에 대한 구체적인 피해 대책이 나와 있지 않고, 피고가 이 사건 처분을 하며 부과한 승인조건이나 권고사항에도 원고가 입을 피해 방지 대책이나 보전 대책은 나와 있지 않다.
(라) 결국, 위에서 본 인정사실 및 제반사정을 종합하여 보면, 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 원고 및 대상지역 주민들이 입게 되는 피해에 대한 실질적인 대책이 마련되어 있는지 여부 등을 충분히 검토하고, 공익을 도모하면서도 원고를 비롯한 이해관계인들의 이익 침해를 가급적 최소화할 수 있는 방향으로 이익형량을 하여 이 사건 처분을 하였어야 함에도, 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항인 이 사건 축사를 운영하는 원고에 대한 피해대책을 누락하였고, 이는 이 사건 골프장 조성사업이 보조참가인의 사익 뿐만 아니라 지역균형개발법상의 공익적 목적을 위하여 시행되는 것이라는 점을 감안한다 하여도 정당화될 수 없다. 또한 원고에게 침해가 있거나 침해가 예상되는 환경적 이익에 대하여 사후적으로 환경분쟁위원회의 조정, 민사소송절차 등을 통해 그 침해를 회복하거나 보전할 수 있다고 하나, 환경적 이익 침해의 경우 사후적인 침해 회복에는 한계가 있고 별도의 절차를 거쳐야 한다는 점에 있어서, 그러한 방법은 최후의 수단으로 고려하여야 하고 피고로서는 이 사건 처분 당시 가능한 피해를 최소화할 수 있는 방향으로 이익형량을 하여 이 사건 처분을 하였어야 한다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 것이다.
(마) 그러나, 원고를 제외한 △△마을에 거주하고 있는 나머지 선정자들의 경우, 을 제3, 7, 8호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 이 사건 골프장 부지는 주변지역과 수계 및 직접 유역 등이 달라 주변지역의 지하수 감소나 오염에 대한 영향은 없을 것으로 판단되는 점, 보조참가인은 △△마을 주민들과 민원협약을 체결하면서 △△마을에 상수도를 설치하여 주기로 협약을 하기도 한 점, 이 사건 골프장 부지와 △△마을은 거리가 떨어져 있고, △△마을에 골프장 야간 조명이나 골프공 난입 등의 피해가 있다는 점에 대한 입증이 없는 점, 야생동식물 등 생태계 파괴는 법률상 보호되는 이익이라기 보다는 일반적·간접적·추상적 이익에 불과한 점, △△마을 주민의 상당수가 이 사건 골프장 건설 사업에 동의하며 보조참가인에게 동의서를 작성하여 준 점, △△마을은 환경영향평가 대상지역에서 제외되어 이 사건 골프장 건설로 인하여 입을 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해 우려가 구체적으로 밝혀지지는 않은 점 등을 고려하여 보면, 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 △△마을 주민들인 위 나머지 선정자들에 대한 구체적인 피해 대책을 마련하지 않았다고 하여도, 그와 같은 사정만으로 이 사건 처분에 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기는 어렵다.
5. 결론
그렇다면, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하고, 원고를 제외한 나머지 선정자들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 김병하(재판장) 서정희 배진호