판례내용
【원고, 항소인】 메탈탑 주식회사 (소송대리인 변호사 이광원)
【피고, 피항소인】 함평군수
【제1심판결】 광주지방법원 2021. 4. 15. 선고 2020구합12742 판결
【변론종결】2022. 11. 10.
【주 문】
1. 원고의 항소를 기각한다.
2. 항소비용은 원고가 부담한다.
【청구취지 및 항소취지】 제1심판결을 취소한다. 주위적으로 피고가 2020. 4. 9. 원고에 대하여 한 함평군 (주소 생략) 공장용지 4,901㎡에 관한 입주계약 해지 처분은 무효임을 확인하고, 예비적으로 피고가 2020. 4. 9. 원고에 대하여 한 함평군 (주소 생략) 공장용지 4,901㎡에 관한 입주계약 해지 처분을 취소한다.
【이 유】1. 제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 아래 제2항과 같이 고쳐 쓰는 외에는 제1심판결 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.
2. 고쳐 쓰는 부분
○ 제1심판결 제4쪽 제6줄의 “기산일을”부터 제7줄의 “판단된다.”까지를 “기산일이 되는 입주계약의 체결일은 이 사건 변경계약이 체결된 2017. 2. 23.이 아니라 당초 입주계약의 체결일인 2013. 8. 26.이라고 봄이 타당하다.”로 고치고, 제12줄의 “동일한 것으로 보인다.”를 “동일하며, 당초 입주계약에 따라 납입된 계약금 및 중도금이 이 사건 변경계약에 따른 납입금으로 그대로 승계되었다.”로 고친다.
○ 제1심판결 제5쪽 제8줄의 “앞서”부터 제15줄의 “보면”까지를 “① 피고는 2017. 2. 7.경, 2017. 12. 7.경, 2018. 7. 20.경, 2018. 9. 5.경 각 소외인 또는 원고에게 공장등의 건설에 착수할 것을 촉구하면서 위반 시 입주계약 해지 절차가 진행될 수 있음을 고지하는 내용의 공문을 보내고, 2018. 11. 13.경에는 그에 대한 원고의 의견을 반영하여 공장등의 건설 미착수를 이유로 하는 입주계약 해지 절차를 2019. 4. 13.까지 유예한다는 내용의 공문을 보내는 등 이 사건 시정명령 이전에 원고에게 여러 차례에 걸쳐 공장등의 건설에 착수할 것을 촉구하고 기회를 부여하였던 점, ② 피고는 이 사건 시정명령에서 정한 시정기한인 2019. 8. 23.이 도래한 직후 이 사건 해지처분을 한 것이 아니고, 시정명령일인 2019. 6. 14.로부터 9개월 이상 경과한 2020. 4. 9. 이 사건 해지처분을 하여, 위 시정명령일로부터 6개월의 시정기간을 실질적으로 부여하였던 점 등을 고려하면”으로 고친다.
○ 제1심판결 제5쪽 제18줄부터 제7쪽 제7줄까지를 아래와 같이 고친다.
『 비록 이 사건 시정명령 이전에 이 사건 건축허가가 있었다고 하더라도, 아래의 여러 사정들을 종합하면, 이 사건 시정명령 당시 원고는 ‘입주계약을 체결한 후 정당한 사유 없이 2년 내에 공장등의 건설에 착수하지 아니한 경우’에 해당한다고 봄이 타당하므로, 이 사건 시정명령의 처분사유는 인정된다.
(1) 산업집적법 제42조 제1항 제1호, 같은 법 시행규칙 제42조 제2항에 의하면 공장등 건설의 착수기한은 ‘입주계약 체결일로부터 2년’이고, 이 사건의 경우 ‘입주계약 체결일’은 당초 입주계약 체결일인 2013. 8. 26.로 보아야 한다는 점은 앞에서 살핀 바와 같은데, 원고는 그로부터 5년 이상 경과한 이 사건 시정명령 당시인 2019. 6. 14.까지 이 사건 건축허가를 받은 외에는 공장등을 건설하기 위한 실제 건축행위를 한 내역이 없다(원고는, 이 사건 농공단지 조성공사가 지연되었다고도 주장하나, 을 제13호증의 기재에 의하여 알 수 있는 이 사건 농공단지의 준공일인 2014. 4. 7.경으로부터 기산하더라도, 원고가 이 사건 시정명령 당시 그로부터 5년 이상 경과하도록 공장등을 건설하기 위한 실제 건축행위를 하지 아니하였다는 점은 마찬가지이다).
또한 을 제4호증의 기재에 의하면, 원고는 이 사건 시정명령을 위한 처분사전통지에 따라 2019. 6. 13. 제출한 의견서에서 ‘공장착공’과 관련한 사정으로 “가. 공장신축 건축허가 접수”, “나. 공장신축 건축허가서 발급”, “다. 제조설비 일부 변경이 수반되는 추가공사의 발생에 따른 설계서 변경”만을 기재하면서, 그중 다.항에 ‘설계서 구조변경 등으로 인한 설계서 변경작업을 진행하고 있는데, 변경된 설계서를 2019. 7. 10.경 완료하여 변경된 건축허가서를 교부받고 즉시 공사를 착공할 예정이다’라고 기재한 사실을 인정할 수 있다. 이에 의하면, 원고 역시 위 의견서를 제출할 당시까지 이 사건 건축허가를 받은 외에는 공장등을 건설하기 위한 실제 건축행위를 하지 아니하였다는 점을 인정하고 있음을 알 수 있다.
이와 같이 건축허가에 기초한 실제 건축행위는 이루어지지 아니한 채 행정적 절차에 해당하는 건축허가를 받은 것만으로는 공장등의 건설에 실질적으로 착수하였다고 볼 수 없다.
(2) 구 농공단지의 개발 및 운영에 관한 통합지침(2020. 9. 29. 산업통상자원부고시 제2020-153호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다) 제32조 제4항 제1호는 산업집적법 제42조 제1항 제1호의 ‘공장등의 건설에 착수하지 아니한 경우’란 ‘산업집적법 시행규칙 제42조 제2항에 따른 착수기한 이내에 입주계약 및 입주계약 체결 시에 제출한 사업계획에 따른 공장등에 대하여 건축법 제11조에 따른 건축허가를 받지 아니한 경우’(가목), ‘산업집적법 시행규칙 제42조 제2항에 따른 착수기한이 지난날부터 6개월 이내에 건축법 제25조 제5항에 따른 감리중간보고서가 건축주에게 제출되지 않은 경우’(나목 본문)를 말한다고 규정하고 있다.
이에 의하면, “착수기한 이내에” 건축허가를 받지 아니한 경우(가목) 외에 “착수기한이 지난날로부터 6개월 이내에” 감리중간보고서가 제출되지 아니한 경우(나목)도 ‘공장등의 건설에 착수하지 아니한 경우’로 규정하고 있으므로, 착수기한 이내에 건축허가를 받더라도 착수기한 후 6개월 이내에 감리중간보고서가 제출될 정도의 공사가 실제로 진행되지 아니한다면 공장등의 건설에 착수하지 아니한 것으로 됨을 알 수 있다. 이러한 규정 내용과 공장등의 건설 미착수를 입주계약의 해지 사유로 규정하면서 그 기한도 입주계약 체결일로부터 2년이라는 단기로 정하고 있는 산업집적법령 관련 조항들의 입법목적을 함께 고려하면, 이 사건 지침 제32조 제4항 제1호 가목이 ‘건축허가’를 ‘공장등의 건설에 착수하는 경우’의 하나로 열거하고 있는 것은, 건축허가를 받으면 그에 기초한 건축행위도 실제로 이루어질 것을 당연한 전제로 한다고 보아야 하고, 그와 달리 형식상 건축허가를 받기만 하면 그에 기초한 실제 건축행위가 이루어지지 아니하는 경우에도 언제나 공장등의 건설에 착수한 것으로 보아 산업집적법 제42조 제1항 제1호의 적용을 배제하려는 취지라고 해석할 수는 없다.
따라서 이 사건 토지에서 공장등을 건설하기 위한 실제 건축행위가 없었던 이상, 이 사건 지침 제32조 제4항 제1호 가목이 ‘건축허가’를 ‘공장등의 건설에 착수하는 경우’로 규정하고 있고, 원고가 이 사건 건축허가를 받았더라도, 이 사건 토지에서 공장등의 건설에 착수한 것으로 인정할 수 없다.
(3) 원고는 이 사건 토지의 사면(이 사건 토지는 바닥 수평면보다 높게 조성되어 있고 그 경계면이 경사면으로 되어 있다. 이하 이 경사면을 ‘사면’이라 한다)이 불안정하여 주위적으로 2018. 2. 23.까지, 예비적으로 2017. 12. 24.까지 이 사건 토지에 공장등을 건설할 수 없었으므로, 원고가 공장등의 건설에 착수하지 아니한 데에 정당한 사유가 있다고 주장한다.
살피건대 갑 제9호증, 갑 제11호증의 1, 2, 갑 제14호증, 을 제2, 54호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, ① 원고는 2014. 6. 20.경 피고에게 ‘이 사건 토지의 사면에 대한 보호공 미설치로 인하여 강우 시마다 사면의 토사가 유출되고 있으므로 수방대책을 수립하여 달라’고 요청하였고, 2015. 10. 22.경 분양대금 미납으로 인한 청문 절차에서도 ‘이 사건 토지의 사면에 대한 수방대책 수립 전에는 분양대금 잔금을 납부할 수 없다’고 주장한 사실, ② 피고는 이 사건 토지의 사면에 대한 보강공사를 실시하여 2016. 9. 12.경 완공한 사실(이하 ‘이 사건 사면보강공사’라 한다), ③ 그런데 이 사건 사면보강공사가 완료된 후인 2017. 12. 27.경에도 원고는 피고 측에 ‘비가 오면 계속적으로 빗물에 토사가 유실되어 사면 안정성에 문제가 발생되고 있으므로 확인 후 조치 부탁한다’는 내용의 문자 메시지를 보냈고, 이에 피고는 주식회사 진산건설과 사이에 계약금액 999,000원의 보수공사 계약을 체결하여 2018. 2. 21.부터 2018. 2. 27.까지 사이에 ‘노면 정리 및 석축작업, 토사치우기 및 주변정비’ 공사를 진행한 사실을 인정할 수 있다.
그러나 산업집적법 시행규칙 제42조 제1항에 의하면, 산업집적법 제42조 제1항 제1호의 ‘정당한 사유’란 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령 제37조에 따른 준공인가 전 사용허가를 받을 수 없는 경우 등 공장용지의 사용이 불가능하여 공장착공이 지연된 경우’(제1호), ‘그 밖에 입주계약자의 귀책사유가 아닌 사유로 불가피하게 공장착공이 지연된 경우로서 관리권자가 인정하는 경우’(제2호)를 말하는데, 갑 제4, 16호증, 을 제2, 14, 34, 37, 46, 47, 50, 54호증의 각 기재와 을 제53호증의 영상 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들을 종합하면, 적어도 이 사건 사면보강공사가 완료된 2016. 9. 12.경 이후로는 이 사건 토지의 사용이 불가능하였다거나 원고의 귀책사유 없이 불가피하게 공장착공이 지연되었다고 볼 수 없으므로, 원고에게 산업집적법 제42조 제1항 제1호의 ‘정당한 사유’가 있다고 인정할 수 없다.
① 이 사건 사면보강공사가 완료된 2016. 9. 12.경 이후 이 사건 토지의 사면과 관련하여 추가적인 보강공사가 이루어진 것이 없으므로(피고가 주식회사 진산건설을 통하여 2018. 2. 21.부터 2018. 2. 27.까지 사이에 진행한 공사는 구조적인 보강공사가 아니라 토사가 유출된 노면을 정리하고 석축을 정비하는 일시적인 조치였다), 이 사건 토지의 사면 상태는 2016. 9. 12.경 이후 실질적으로 달라진 것이 없다.
그럼에도 원고는 2018. 10. 31. 건축허가신청서를 제출하여 2019. 2. 21. 이 사건 건축허가를 받았고, 2019. 7. 12. 준공예정일자를 2020. 12. 30.로 정하여 착공신고서를 제출하였으며, 원고의 주장에 의하더라도 도급계약, 설계계약, 감리계약 등을 체결하고 2020. 4. 9.경에는 공장등을 건설하기 위한 공사를 실제로 진행하였다는 것으로서, 원고는 이 사건 토지에서 공장등을 건설하는 것이 가능함을 전제로 하는 여러 행위를 하였거나 그러한 행위를 하였다고 주장하고 있음을 알 수 있다.
이에 의하면 이 사건 사면보강공사가 완료된 2016. 9. 12.경 이후로는 원고가 이 사건 토지에서 공장등을 건설하는 것이 가능하였다고 볼 수 있다.
② 이 사건 농공단지 내 토지 중 주식회사 월출이엔지가 분양받은 토지(후에 제3자에 매각되었다, 이하 ‘월출이엔지의 토지’라고만 한다)의 사면 상태가 이 사건 토지의 사면 상태와 유사하고, 피고는 이 사건 사면보강공사 당시 월출이엔지의 토지에 대하여도 사면의 안정성 확보를 위하여 이 사건 토지와 동일한 내용으로 사면보강공사를 시행하였다. 그런데 월출이엔지의 토지 위에는 공장등의 건설이 이미 완료되어 정상적으로 운영되고 있다.
원고는, 월출이엔지 토지의 경우에는 사면으로부터 최대한 먼 지점부터 건축이 이루어졌다거나 피고의 사면보강공사에 의한 석축을 철거하고 보강토 옹벽으로 교체공사를 한 후 나머지 건축이 완공되었다고도 주장하나, 설령 그렇다고 하더라도, 그러한 사정은 오히려 원고 역시 월출이엔지의 토지에서처럼 이 사건 토지의 특성을 감안한 여러 방안을 모색하여 이 사건 토지에서 공장등을 건설하는 것이 불가능하지 아니하였음을 보여 준다고 할 수 있다.
③ 원고는 이 사건 사면보강공사가 콘크리트 옹벽 공사로 이루어졌어야 함에도 사면의 일부 높이에만 석축을 쌓는 형태로 이루어졌고, 이로 인하여 사면의 안정성을 확보하는 데 충분하지 아니하였다는 취지로 주장한다.
그러나 이 사건 사면보강공사가 콘크리트 옹벽 공사에 비하여 사면의 안정성 확보라는 측면에서 완전하지 못하다고 하더라도, 위 ①항, ②항에서 살핀 바에 의하면, 그러한 사정만으로는 원고가 2016. 9. 12.경 이후 이 사건 토지에서 공장등의 건설에 착수하는 것이 불가능하였다고 할 수 없다.
뿐만 아니라 피고는 2016. 2. 29. 원고에게 ‘전석쌓기(H=2.0m) 및 식생매트로 보강하여 사면의 안정성을 확보할 계획임을 알려 드리니 이에 대한 의견이 있으면 2016. 3. 7.까지 회신하고, 기한 내 의견이 없을 경우 계획대로 공사를 시행하고자 한다’는 내용의 공문을 보냈는데, 이에 대하여 원고가 별다른 의견을 제출하지 아니하여 위 계획대로 이 사건 사면보강공사가 시행되었다. 또한 원고는 분양대금 미납으로 인한 청문 절차에서 ‘이 사건 토지의 사면에 대한 수방대책 수립 전에는 분양대금 잔금을 납부할 수 없다’고 주장하였고, 2016. 12. 8. 피고에게 보낸 공문에서도 ‘피고가 2016. 9. 8. 이 사건 토지의 사면에 대한 보강·개선을 완료하고 분양대금 잔금을 납부 요청하였다’고 기재하여 사면에 대한 안정성 확보가 분양대금 완납의 전제조건임을 내세웠는데, 원고는 이 사건 사면보강공사의 공법이나 결과에 대한 별다른 이의 제기 없이 이 사건 사면보강공사 후인 2017. 2. 23.경 분양대금 잔금을 전액 납부하였다. 이러한 사정들에다가 원고의 대표자 소외인은 이 사건 농공단지의 조성공사에 참여한 주식회사 금강건설의 사내이사로서 공사업에 대한 문외한이 아니며 이 사건 토지의 성질에 대하여도 잘 알고 있었다는 점을 보태어 보면, 원고는 이 사건 사면보강공사의 공법 등에 대하여 양해한 것으로서, 설령 사면의 안정성을 강화하기 위하여 추가적인 공사가 필요하였다고 하더라도, 원고로서는 이를 감안하여 공장등의 건설을 추진하였어야 하고, 원고의 위 주장과 같은 사정을 들어 곧바로 공장등의 건설을 지연한 것이 정당화된다고 볼 수는 없다.
한편 원고는, 이 사건 농공단지 내 주식회사 에스씨 소유의 토지 등에 대하여는 피고가 콘크리트 옹벽 시공을 하여 주었다고 주장한다. 그러나 을 제52, 53호증의 각 영상과 변론 전체의 취지에 의하면, 주식회사 에스씨 소유의 토지는 인접한 도로보다 낮게 위치하고 있는데, 피고는 그 인접 도로의 안정성 확보를 위하여 콘크리트 옹벽 시공을 한 사실을 인정할 수 있을 뿐만 아니라, 피고가 다른 토지에 대하여 콘크리트 옹벽 시공을 하여 주었다는 사정이 이 사건 사면보강공사가 완공된 2016. 9. 12.경 이후에도 이 사건 토지에서 공장등을 건설하는 것이 불가능하였음을 보여 주는 사정이라고 할 수도 없다. 』
○ 제1심판결 제7쪽 제9줄부터 제17줄까지를 아래와 같이 고친다.
『 ① 앞에서 살핀 바와 같이 이 사건 시정명령은 당초 입주계약의 체결일 및 이 사건 농공단지의 준공완료일로부터는 5년 이상, 이 사건 사면보강공사 완료일로부터도 약 2년 9개월이 경과한 후에 이루어졌고, 그 사이에 피고가 여러 차례에 걸쳐 원고에게 공장등의 건설에 착수할 것을 촉구하였음에도 공장등의 건설을 위한 실질적인 행위가 없었으며, 원고에게 산업집적법 제42조 제1항 제1호의 ‘정당한 사유’가 인정되지 아니하는 점, ② 이 사건 입주계약은 실수요자에게 상대적으로 저렴한 분양금액과 관련 법령에 따른 각종 혜택을 부여하여 공장의 원활한 설립을 지원함으로써 지속적인 산업발전 및 균형 있는 지역발전을 도모하기 위한 목적에서 체결되는 것이므로, 이 사건 입주계약에 따른 공장등의 건설이 장기간 지연됨으로써 침해되는 공익이 작지 아니한 점, ③ 원고는 이 사건 토지에서 공장등의 건설이 지연되는 경우 산업집적법 제42조 제1항 제1호에 따른 시정명령과 입주계약 해지가 가능하다는 사정을 사전에 충분히 알고 있었던 점 등을 고려하면, 이 사건 시정명령이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 할 수 없다. 』
○ 제1심판결 제7쪽 제20줄부터 제9쪽 제4줄까지를 아래와 같이 고친다.
『 원고는, 이 사건 시정명령을 받은 이후 도급계약, 설계계약, 감리계약 등을 체결하고, 2019. 7. 12. 착공신고를 한 다음, 2019. 7. 22. 이 사건 토지에 현장사무실과 장비실, 창고 등을 설치하거나 굴토작업을 하였으며, 굴토작업 중 이 사건 토지 중 일부가 연약지반이라는 것을 발견하여 2019. 7. 22. 곧바로 공사를 중단하였고, 설계변경 등을 거쳐 2020. 4. 9.부터 지반공사와 상수도관 이설 공사 등을 재개하는 등 공장등의 건설에 착수하였다고 주장한다.
살피건대 갑 제5호증, 을 제4, 28호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들, 즉 ① 원고는 2020. 4. 3. 이 사건 해지처분을 위한 청문 절차에서 의견서를 제출하였는데, 그 의견서에는 ‘공장착공’과 관련한 사정으로 “가. 공장신축 건축허가 접수”, “나. 공상신축 건축허가서 발급”, “다. 제조설비 일부 변경이 수반되는 설계변경에 따른 설계서 변경”만 기재되어 있고(이들 항목은 원고가 이 사건 시정명령을 위한 처분사전통지에 따라 2019. 6. 13. 제출한 의견서에 기재되어 있던 항목과 동일하다), 2019. 7. 22. 굴토작업 등으로 공사를 개시하였다는 사실은 기재되어 있지 아니한바, 만약 2019. 7. 22. 실제로 공장등의 건설을 위한 공사를 개시하였다면, ‘공장등의 건설 미착수’를 처분사유로 하는 청문 절차에서 그러한 사실관계를 밝히지 아니한다는 것은 쉽게 납득할 수 없는 점, ② 이 사건 건축허가에서는 개발행위허가 협의조건으로 토목공사 착수 전에 대기환경보전법에 따른 비산먼지 발생사업 신고를 하도록 정하고 있었으므로, 정상적으로 공장등의 건설을 위한 공사가 개시되었다면 위 협의조건에 따른 신고가 이루어졌을 것인데, 그러한 신고 등이 이루어지지 아니한 점, ③ 원고가 도급계약을 체결하였다고 주장하는 상대방인 주식회사 금강건설은 원고의 대표자 소외인이 사내이사로 재직하고 있는 회사인 점 등을 고려하면, 갑 제18호증의 영상만으로는 원고가 2019. 7. 22. 하루 동안 공장등의 건설에 착수하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.
결국 원고의 주장과 같이 원고가 이 사건 해지처분 당일인 2020. 4. 9.부터 이 사건 토지에서 지반공사 등을 하였다고 가정하더라도, 원고는 이 사건 시정명령이 이루어진 2019. 6. 14.부터 이 사건 해지처분 전날까지 9개월 이상 경과하도록 착공신고를 한 외에는 공장등을 건설하기 위한 실제 건축행위를 하지 아니한 것이 되는바, 실제 건축행위 없이 착공신고만 하는 것이나 원고가 주장하는 바와 같은 도급계약, 설계계약, 감리계약 등을 체결하는 것만으로는 공장등의 건설에 착수하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고는 적법한 이 사건 시정명령에 따른 시정행위를 하지 아니한 것으로서, 이 사건 해지처분의 처분사유는 인정된다. 』
○ 제1심판결 제9쪽 제6줄의 “증거에”를 “증거들과 을 제43호증의 기재 및”으로 고치고, 제11줄의 “점”과 “등을” 사이에 아래의 내용을 추가한다.
『 원고는 이 사건 농공단지 내 환경과에너지종합기술단 주식회사 소유의 토지에 대하여는 공장등의 건설 착수가 지연되었음에도 피고가 해지처분을 하지 아니하여 이 사건 해지처분이 평등의 원칙에 위배된다고 주장하나, 환경과에너지종합기술단 주식회사의 경우 피고와 사이에 2016. 12.부터 2019. 2.까지 관련 소송을 진행하였고, 해지처분의 가부를 판단하기 위하여 피고가 실시한 법률자문에서 이러한 사정이 산업집적법 제42조 제1항 제1호의 정당한 사유로 참작되어 해지처분 불가 의견이 제시되는 등 원고와는 구체적인 사실관계에서 차이가 있는 점, 원고는 사면으로 인하여 당초 분양받은 면적보다 실제 면적이 축소되는 불이익을 입었다거나 이 사건 농공단지 내 다른 회사의 소유 토지에 대하여는 피고가 사면과 관련하여 유리하게 면적을 산정하여 줌으로써 원고와 차별하였다고도 주장하나, 이러한 사정은 원고가 정당한 사유 없이 공장등의 건설에 착수하지 아니하였음을 이유로 하는 이 사건 해지처분의 정당성과는 무관한 사정인 점 』
3. 결론
그렇다면 원고의 주위적 청구 및 예비적 청구는 모두 이유 없어 기각하여야 할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하고 원고의 항소는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김성주(재판장) 박혜선 김영훈