질의요지
「도시개발법」 제11조제1항제8호에 해당하는 자가 같은 조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우, 같은 법 시행령 제18조제4항제2호 및 같은 법 시행규칙 제13조제1호에 따른 ‘경영건전성’ 기준(당기 순손실이 발생하지 않은 법인일 것)을 도시개발사업 시행자 지정신청일이 아닌 도시개발구역 지정 제안일을 기준으로도 충족해야 하는지?1)1) 도시개발구역의 지정 제안을 위한 다른 절차상 요건은 모두 적법하게 충족한 경우를 전제로 하며, 「도시개발법 시행령」 제18조제4항제1호 요건의 충족 여부는 논외로 함.
회답
「도시개발법」 제11조제1항제8호에 해당하는 자가 같은 조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우, 같은 법 시행령 제18조제4항제2호 및 같은 법 시행규칙 제13조제1호에 따른 경영건전성 기준을 도시개발구역 지정 제안일을 기준으로도 충족해야 합니다.
이유
먼저 「도시개발법」 제11조제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 자는 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 함)가 될 수 있는 ‘같은 조 제1항 일부 호의 규정에 해당하는 자’인데, 그중 같은 조 제1항제8호에 해당하기 위해서는 “대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자”로서 같은 법 시행령 제18조제4항제2호에 따라 경영건전성 등 요건을 충족해야 합니다.
이와 같이 도시개발구역 지정 제안 자격과 시행자 지정 자격은 동일한 요건을 기준으로 하며, 「도시개발법」 제11조제5항에서 도시개발구역 지정 제안 요건으로 같은 조 제1항에 따른 시행자 요건을 인용하고 있는 이상 시행자 지정신청일을 기준으로 충족해야 하는 개별 요건들은 도시개발구역의 지정을 제안하는 시점에도 동일하게 충족해야 한다고 보는 것이 타당합니다.
그리고 「도시개발법」 제11조제5항에 따른 도시개발구역의 지정 제안 제도는 같은 법 제3조에 따른 직권 지정 또는 시장 등의 요청에 따른 구역 지정 원칙에 대한 예외로 볼 수 있는데1)1) 법제처 2022. 8. 31. 회신 22-0626 해석례 참조
, 같은 법 제11조제5항에서 시행자로 지정될 수 있는 일정 요건을 갖춘 자만이 구역 지정을 제안할 수 있도록 한정한 것은 사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자로서 시행자 요건을 갖춘 자가 구역 지정을 제안하는 단계부터 참여할 수 있도록 하려는 의미로 보아야 합니다.
특히 「도시개발법 시행규칙」 제15조에서 도시개발구역의 지정을 제안하려는 자는 사업 시행방식·기간, 시행자, 재원조달계획, 토지이용·수용계획 등 개발계획의 내용 및 토지 측량 등 기초조사에 관한 서류를 첨부해 도시개발구역 지역 제안서(별지 제11호서식)와 함께 제출하도록 규정하고 있는데, 이는 구역 지정 제안 단계에서부터 사실상 사업 시행 전반에 대한 계획을 짜고 이를 시행할 준비를 하는 것으로 볼 수 있으며, 같은 규칙 제14조제4항에서도 도시개발구역 지정 제안자를 우선하여 시행자로 지정할 수 있다고 규정한바, 도시개발구역 지정 제안자는 향후 시행자로 지정될 가능성이 높은 자라는 점에서 도시개발구역 지정 제안은 단순한 제안 수준에 그치지 않고 시행자 지정과 밀접한 연관이 있는 절차로 보아야 합니다.
또한 「도시개발법」 제11조제6항에서는 같은 조 제5항에 따라 도시개발구역 지정을 제안하려는 민간사업자에게 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자의 동의를 받도록 규정하고 있는데, 같은 법 시행규칙의 도시개발구역 지정 제안 동의서(별지 제12호의3서식)에서는 동의내용란에 ‘제안자(시행예정자)’를 적도록 하고 있으므로, 토지 소유자는 제안자가 시행자로서의 요건을 갖추었음을 전제로 해당 제안자가 시행자가 되는 경우를 상정하고 도시개발구역 지정에 동의한 것으로 볼 수 있다는 점을 고려하면 ‘도시개발구역 지정 제안’과 ‘시행자 지정’은 완전히 별개의 절차라고 보기 어렵습니다.
한편 「도시개발법 시행규칙」 제13조제1호에서 경영건전성 요건 판단의 기준일을 ‘시행자 지정신청일’로 규정하였으므로, 시행자 지정신청일까지만 경영건전성을 갖추면 된다는 의견이 있습니다.
그러나 이는 문언 체계상 시행자 지정 요건을 규정하고 있는 「도시개발법」 제11조제1항 및 같은 법 시행령 제18조제4항의 위임을 받아, 같은 법 시행규칙에서도 ‘시행자 지정 절차’를 기준으로 규정한 것이기 때문일 뿐, 구역 지정 제안 단계에서 해당 요건의 판단을 배제하겠다는 의도로 보기는 어려우며, 만약 경영건전성 요건을 지정 제안 단계에서는 갖추지 않아도 된다고 해석한다면, 「도시개발법」 제11조제5항에서 경영건전성 요건을 포함하여 일정 요건을 갖춘 자만 지정 제안을 할 수 있도록 규정할 이유가 없다고 할 것이므로 그러한 의견은 타당하지 않습니다.
아울러 「도시개발법 시행규칙」 제13조에서 시행자로 지정받으려는 자에게 경영건전성 등을 갖추도록 하고 있는 것은 일정한 재무적 능력을 갖춘 자만이 도시개발사업에 참여할 수 있도록 하여 도시개발사업이 안정적으로 추진되도록 하려는 취지인데, 도시구역개발 지정 제안 시점에 이를 갖추지 않아도 된다고 본다면 재정적으로 불안정한 법인이 제안을 통해 사업에 참여하게 되는 등 사업 안정성이 저해될 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 함께 고려할 필요가 있습니다.
따라서 「도시개발법」 제11조제1항제8호에 해당하는 자가 같은 조 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우, 같은 법 시행령 제18조제4항제2호 및 같은 법 시행규칙 제13조제1호에 따른 경영건전성 기준을 도시개발구역 지정 제안일을 기준으로도 충족해야 합니다.
※ 법령정비 권고사항
「도시개발법」 제11조제5항에 따른 도시개발구역 지정 제안자에 대하여 지정 제안일을 기준으로 경영건전성을 판단할 필요가 있다면, 판단의 기준 시점이 명확하게 드러나도록 「도시개발법 시행규칙」 제13조제1호 등 관련 규정과 서식을 정비할 필요가 있습니다.
도시개발법
제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다.
1. ∼ 7. (생 략)
8. 「주택법」 제4조에 따라 등록한 자 중 도시개발사업을 시행할 능력이 있다고 인정되는 자로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자(「주택법」 제2조제12호에 따른 주택단지와 그에 수반되는 기반시설을 조성하는 경우에만 해당한다)
9. ∼ 11. (생 략)
② ∼ ④ (생 략)
⑤ 제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 다만, 제3조제3항에 해당하는 자는 국토교통부장관에게 직접 제안할 수 있다.
⑥ 토지 소유자 또는 제1항제7호부터 제11호까지(제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)의 규정에 해당하는 자가 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다.
⑦ ∼ ⑪ (생 략)
도시개발법 시행령
제18조(시행자) ④ 법 제11조제1항제8호에서 “대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 자”란 다음 각 호의 요건을 모두 충족하는 자를 말한다. 다만, 「채무자 회생 및 파산에 관한 법률」에 따른 회생절차가 진행 중인 법인은 제외한다.
1. (생 략)
2. 경영의 건전성이 국토교통부령으로 정하는 기준 이상일 것
도시개발법 시행규칙
제13조(경영의 건전성 기준) 영 제18조제4항제2호, 같은 조 제5항 본문 및 같은 조 제6항제3호에서 “국토교통부령으로 정하는 기준”이란 다음 각 호의 요건을 갖춘 것을 말한다.
1. 도시개발사업시행자 지정신청일을 기준으로 「주식회사 등의 외부감사에 관한 법률」 제23조제5항에 따라 공시된 해당 연도의 손익계산서상 당기순손실이 발생하지 아니한 법인일 것. 이 경우 해당 연도의 손익계산서가 공시되지 아니한 경우에는 직전 연도의 손익계산서에 따른다.
2. (생 략)
제14조(시행자 지정신청 등) ④ 지정권자는 법 제11조제5항에 따라 같은 조 제1항제2호부터 제11호까지의 규정에 해당하는자가 도시개발구역의 지정을 제안한 경우에는 그 제안자를 우선하여 시행자로 지정할 수 있다. 이 경우 법 제11조제1항제7호에 해당하는 자 중 법인인 토지 소유자는 제13조제1호에 따른 기준에 적합하여야 한다.
제15조(도시개발구역 지정의 제안) 영 제23조제1항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 자는 별지 제11호서식의 도시개발구역 지정제안서에 다음 각 호의 서류 및 도면을 첨부하여 국토교통부장관, 특별자치도지사, 시장·군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 특별자치도지사, 시장·군수 또는 구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 지적도 및 임야도를 확인하여야 한다.
1. 제5조제1호부터 제4호까지 및 제6호부터 제8호까지의 서류 및 도면
2. 삭제
3. 편입 농지 및 임야 현황에 관한 조사자료
<관계 법령>