질의요지
「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제5조제2항에서는 공유재산 중 행정재산의 종류를 각 호로 규정하면서, 같은 항 제1호에서 ‘공용재산’을 ‘해당 지방자치단체가 사무용, 사업용 및 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산’으로 규정하고 있고, 같은 법 제94조의2제2항에서는 지방자치단체는 공유재산 및 물품의 운영기준에 따라 공유재산과 물품의 관리·처분·수입 및 지출에 관한 사항을 조례로 제정·운영할 수 있다고 규정하고 있는바,
지방자치단체가 공유재산법 제5조제2항제1호에 따른 공용재산인 ‘관사’의 사용범위를 지방자치단체의 공무원이 아닌 소속 직원이 사용할 수 있도록 조례로 규정할 수 없는지?
회답
지방자치단체는 공유재산법 제5조제2항제1호에 따른 공용재산인 ‘관사’의 사용범위를 지방자치단체의 공무원이 아닌 소속 직원이 사용할 수 있도록 조례로 규정할 수 없는 것은 아닙니다.
이유
먼저 지방자치단체가 소유·관리하는 공유재산의 일종인 ‘행정재산’은 직접 행정주체 또는 공공의 사용목적에 제공되는 재산1)1) 대법원 1995. 9. 15. 선고 95다18956 판결례 참조
을 말하는 것으로, 공유재산법 제5조제2항제1호에서는 행정재산의 일종인 공용재산을 ‘공무원의 거주용으로 사용하는 재산’ 등으로 정의하고 있는데, 여기서 ‘공무원의 거주용’이란 ‘행정사무를 수행하는 사람의 거주 목적’이라는 해당 재산의 성격을 명시하기 위한 의미이지, 공용재산의 사용범위를 ‘공무원’의 신분을 가진 자에게만 사용하도록 한정하거나 ‘공무원이 아닌 직원’의 행정재산 사용을 배제하려는 것은 아닙니다.
그리고 「지방자치법」 제13조제2항제1호자목에서는 ‘공유재산 관리’를 지방자치단체의 자치사무 예시로 규정하고 있고, 같은 법 제28조제1항 본문에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다고 규정하면서, 같은 항 단서에서 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항 등을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있습니다.
그렇다면 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항에 해당하지 않는 자치사무에 대해서는 반드시 법률의 개별적 위임이 필요한 것은 아니고2)2) 대법원 1992. 6. 23. 선고 92추17 판결례 참조
, 법령에 위배되지 않는 범위에서 조례로 정할 수 있다고 할 것인데3)3) 대법원 2013. 9. 27. 선고 2011추94 판결례 참조
, 지방자치단체가 공유재산의 효율적인 관리를 위하여 공용재산인 관사의 사용범위를 공무원 신분이 아닌 자로서 공무를 수행하는 직원까지 확대하는 것은 「지방자치법」 제13조제2항제1호자목에 따른 자치사무로서 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항에 해당하지 않는 ‘공유재산의 관리’에 관한 사항이라 할 수 있고, 공유재산법 제5조 등 관련 규정에서 공무원이 아닌 소속 직원의 관사 사용을 금지하고 있지 않은바, 이는 지방자치단체가 부여받은 자치입법권의 보장 측면에서 폭넓게 인정될 수 있습니다.
나아가 지방자치단체의 재산인 ‘공유재산’의 관리·처분에 관한 기본사항을 규율하고 있는 공유재산법 제5조제2항제1호에서는 공용재산의 성격을 ‘사무용, 사업용, 공무원의 거주용’으로 규정하면서 같은 법 제94조의2제2항에서 공유재산의 관리·처분에 관하여 행정안전부장관이 정하는 공유재산 및 물품의 운영기준에 따라 조례로 규율할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 공유재산의 경우 자치사무인 ‘공용재산 관리’의 일환으로 조례에서 그 사용범위를 정할 수 있도록 폭넓게 입법재량을 부여한 것으로 볼 수 있습니다.
또한 공용재산의 성격에 관한 규정의 입법연혁을 살펴보면, 구 「지방재정법시행령」(1964. 1. 15. 대통령령 제1605호로 제정된 것을 말하며, 이하 같음) 제59조제3항에서는 “공용재산은 지방자치단체가 직접 사무·사업 또는 공무원의 거주용으로 사용 또는 사용하기로 결정한 것을 말한다”고 규정하고 있었고, 이후 유사한 내용으로 현재까지 유지되고 있는데, 구 「지방재정법시행령」 시행 당시와 달리 현대의 지방행정 환경은 공공부문의 행정서비스 등이 복잡·다양화됨에 따라 과거 공무원이 수행하던 업무를 공무직, 기간제, 파견근로자 등 다양한 고용 형태의 직원이 수행하고 있으므로, 공무원 신분 여부를 불문하고 지방행정사무의 수행을 위하여 도서·벽지 등 주거 환경이 열악한 지역에서 근무하는 직원들의 주거환경 보장 측면에서 지방자치단체가 관사를 제공하는 것은 공용재산의 본질적인 사용 목적에 부합한다고 볼 수 있습니다.
따라서 지방자치단체는 공유재산법 제5조제2항제1호에 따른 공용재산인 ‘관사’의 사용범위를 지방자치단체의 공무원이 아닌 소속 직원이 사용할 수 있도록 조례로 규정할 수 없는 것은 아닙니다.
공유재산 및 물품 관리법
제5조(공유재산의 구분과 종류) ① 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분한다.
② “행정재산”이란 다음 각 호의 재산을 말한다.
1. 공용재산 해당 지방자치단체가 사무용, 사업용 및 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산
2. 공공용재산 해당 지방자치단체가 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산
3. 기업용재산 해당 지방자치단체가 경영하는 기업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산
4. 보존용재산 법령·조례·규칙이나 그 밖에 필요에 따라 지방자치단체가 보존하고 있거나 보존하기로 결정한 재산
③ “일반재산”이란 행정재산 외의 모든 공유재산을 말한다.
<관계 법령>