공직선거법 제255조 제1항 제2호 등 위헌소원

【당 사 자】

사 건 2022헌바324 공직선거법 제255조 제1항 제2호 등 위헌소원

청 구 인 1. 박○○

2. 원○○

3. 하○○

청구인들의 대리인 법무법인 소백

담당변호사 황정근, 최원재, 황수림

당 해 사 건 춘천지방법원 ○○지원 2022고합61 공직선거법위반

선 고 일 2026. 7. 23.

【주 문】

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조 제1항 본문 제7호 중‘읍ㆍ면ㆍ동주민자치센터(그 명칭에 관계없이 읍ㆍ면ㆍ동사무소 기능전환의 일환으로 조례에 의하여 설치된 각종 문화ㆍ복지ㆍ편익시설을 총칭한다. 이하 같다)에 설치된 주민자치위원회(주민자치센터의 운영을 위하여 조례에 의하여 읍ㆍ면ㆍ동사무소의 관할구역별로 두는 위원회를 말한다. 이하 같다)위원’에 관한 부분, 제255조 제1항 제2호 전단 중 공직선거법 제60조 제1항 본문 제7호 가운데‘읍ㆍ면ㆍ동주민자치센터(그 명칭에 관계없이 읍ㆍ면ㆍ동사무소 기능전환의 일환으로 조례에 의하여 설치된 각종 문화ㆍ복지ㆍ편익시설을 총칭한다. 이하 같다)에 설치된 주민자치위원회(주민자치센터의 운영을 위하여 조례에 의하여 읍ㆍ면ㆍ동사무소의관할구역별로 두는 위원회를 말한다. 이하 같다)위원’에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

【이 유】

1. 사건개요

가. 청구인 박○○은 2021. 1. 1.경부터 ○○시 ○○동 주민자치센터의 주민자치위원회위원으로 재임하였고, 2022. 6. 1. 실시된 제8회 전국동시지방선거에 출마하여 ○○시의회 의원으로 당선되었으며, 2022. 6. 30. 주민자치위원회위원직에서 해촉되었다.

청구인 원○○은 2021. 1. 1.경부터 ○○시 □□동 주민자치센터의 주민자치위원회위원으로 재임하였고, 2022. 6. 1. 실시된 제8회 전국동시지방선거에 출마하여 ○○도의회 의원으로 당선되었으며, 2022. 6. 9. 주민자치위원회위원직에서 해촉되었다.

청구인 하○○은 2021. 1. 1.경부터 ○○시 △△동 주민자치센터의 주민자치위원회위원으로 재임하였고, 2022. 6. 1. 실시된 제8회 전국동시지방선거에 출마하여 ○○도의회 의원으로 당선되었으며, 2022. 6. 16. 주민자치위원회위원직에서 해촉되었다.

나. 청구인들은 2022. 3. 9. 실시된 대통령선거에서 특정 후보를 당선되게 하기 위하여 주민자치위원회위원의 신분으로 선거운동을 함으로써 공직선거법을 위반하였다는 범죄사실로 2022. 8. 24. 기소되어 2022. 11. 24. 춘천지방법원 ○○지원에서 청구인 박○○은 벌금 110만 원을, 청구인 원○○은 벌금 150만 원을, 청구인 하○○은 벌금 130만 원을 선고받고(춘천지방법원 ○○지원 2022고합61), 항소하여 2023. 6. 21. 서울고등법원(춘천)에서 위 박○○은 벌금 70만 원을, 위 원○○은 벌금 90만 원을, 위 하○○은 벌금 80만 원을 선고받아[서울고등법원(춘천) 2022노248 판결] 그 판결이 그 무렵 확정되었다. 청구인들은 위 1심 재판 계속 중 공직선거법 제255조 제1항 제2호 전단 중 공직선거법 제60조 제1항 본문 제7호 가운데 ‘읍ㆍ면ㆍ동주민자치센터에 설치된 주민자치위원회위원’에 관한 부분과 공직선거법 제60조 제1항 본문 제7호 중 ‘읍ㆍ면ㆍ동주민자치센터에 설치된 주민자치위원회위원’ 부분에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2022. 11. 24. 기각되자(춘천지방법원 ○○지원 2022초기532), 2022. 12. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 ① 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제60조 제1항 본문 제7호 중 ‘읍ㆍ면ㆍ동주민자치센터(그 명칭에 관계없이 읍ㆍ면ㆍ동사무소 기능전환의 일환으로 조례에 의하여 설치된 각종 문화ㆍ복지ㆍ편익시설을 총칭한다. 이하 같다)에 설치된 주민자치위원회(주민자치센터의 운영을 위하여 조례에 의하여 읍ㆍ면ㆍ동사무소의 관할구역별로 두는 위원회를 말한다. 이하 같다)위원’에 관한 부분(이하 ‘선거운동금지조항’이라 한다), ② 제255조 제1항 제2호 전단 중 공직선거법 제60조 제1항 본문 제7호 가운데 ‘읍ㆍ면ㆍ동주민자치센터(그 명칭에 관계없이 읍ㆍ면ㆍ동사무소 기능전환의 일환으로 조례에 의하여 설치된 각종 문화ㆍ복지ㆍ편익시설을 총칭한다. 이하 같다)에 설치된 주민자치위원회(주민자치센터의 운영을 위하여 조례에 의하여 읍ㆍ면ㆍ동사무소의 관할구역별로 두는 위원회를 말한다. 이하 같다)위원’에 관한 부분(이하 ‘처벌조항’이라 하고, 위 조항들을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것)

제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다. 다만, 제1호에 해당하는 사람이 예비후보자ㆍ후보자의 배우자인 경우와 제4호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 사람이 예비후보자ㆍ후보자의 배우자이거나 후보자의 직계존비속인 경우에는 그러하지 아니하다.

7. 통ㆍ리ㆍ반의 장 및 읍ㆍ면ㆍ동주민자치센터(그 명칭에 관계없이 읍ㆍ면ㆍ동사무소 기능전환의 일환으로 조례에 의하여 설치된 각종 문화ㆍ복지ㆍ편익시설을 총칭한다. 이하 같다)에 설치된 주민자치위원회(주민자치센터의 운영을 위하여 조례에 의하여 읍ㆍ면ㆍ동사무소의 관할구역별로 두는 위원회를 말한다. 이하 같다)위원

제255조(부정선거운동죄) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 600만 원 이하의 벌금에 처한다.

2. 제60조(선거운동을 할 수 없는 자) 제1항의 규정에 위반하여 선거운동을 하거나 하게 한 자 또는 같은 조 제2항이나 제205조(선거운동기구의 설치 및 선거사무관계자의 선임에 관한 특례) 제4항의 규정에 위반하여 선거사무장 등으로 되거나 되게 한 자

[관련조항〕

공직선거법(2025. 1. 7. 법률 제20660호로 개정된 것)

제60조(선거운동을 할 수 없는 자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 선거운동을 할 수 없다. 다만, 제1호에 해당하는 사람이 예비후보자ㆍ후보자의 배우자인 경우와 제4호부터 제8호까지의 규정에 해당하는 사람이 예비후보자ㆍ후보자의 배우자이거나 후보자의 직계존비속인 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 대한민국 국민이 아닌 자. 다만, 제15조 제2항 제3호에 따른 외국인이 해당 선거에서 선거운동을 하는 경우에는 그러하지 아니하다.

2. 미성년자(18세 미만의 자를 말한다. 이하 같다)

3. 제18조(선거권이 없는 자) 제1항의 규정에 의하여 선거권이 없는 자

4. "국가공무원법" 제2조(공무원의 구분)에 규정된 국가공무원과 "지방공무원법" 제2조(공무원의 구분)에 규정된 지방공무원. 다만, "정당법" 제22조(발기인 및 당원의 자격) 제1항 제1호 단서의 규정에 의하여 정당의 당원이 될 수 있는 공무원(국회의원과 지방의회의원외의 정무직공무원을 제외한다)은 그러하지 아니하다.

5. 제53조(공무원 등의 입후보) 제1항 제2호 내지 제7호에 해당하는 자(제5호의 경우에는 그 상근직원을 포함한다)

6. 예비군 중대장급 이상의 간부

8. 특별법에 의하여 설립된 국민운동단체로서 국가 또는 지방자치단체의 출연 또는 보조를 받는 단체(바르게살기운동협의회ㆍ새마을운동협의회ㆍ한국자유총연맹을 말한다)의 상근 임ㆍ직원 및 이들 단체 등(시ㆍ도조직 및 구ㆍ시ㆍ군조직을 포함한다)의 대표자

9. 선상투표신고를 한 선원이 승선하고 있는 선박의 선장

② 각급선거관리위원회위원ㆍ예비군 중대장급 이상의 간부ㆍ주민자치위원회위원 또는 통ㆍ리ㆍ반의 장이 선거사무장, 선거연락소장, 선거사무원, 제62조 제4항에 따른 활동보조인, 회계책임자, 연설원, 대담ㆍ토론자 또는 투표참관인이나 사전투표참관인이 되고자 하는 때에는 선거일 전 90일(선거일 전 90일 후에 실시사유가 확정된 보궐선거등에서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때부터 5일 이내)까지 그 직을 그만두어야 하며, 선거일 후 6월 이내(주민자치위원회위원은 선거일까지)에는 종전의 직에 복직될 수 없다. 이 경우 그만둔 것으로 보는 시기에 관하여는 제53조 제4항을 준용한다.

지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법(2023. 6. 9. 법률 제19430호로 제정된 것)

제40조(주민자치회의 설치 등) ① 풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍ㆍ면ㆍ동에 해당 행정구역의 주민으로 구성되는 주민자치회(이하 "자치회"라 한다)를 둘 수 있다.

② 제1항에 따라 자치회가 설치되는 경우 관계 법령, 조례 또는 규칙으로 정하는 바에 따라 지방자치단체 사무의 일부를 자치회에 위임하거나 위탁할 수 있다.

③ 자치회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.

1. 자치회 구역 내의 주민화합 및 발전을 위한 사항

2. 지방자치단체가 위임하거나 위탁하는 사무의 처리에 관한 사항

3. 그 밖에 관계 법령, 조례 또는 규칙에서 위임하거나 위탁한 사항

④ 자치회의 위원은 조례로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장이 위촉한다.

⑤ 제4항에 따라 위촉된 위원은 그 직무를 수행할 때에는 지역사회에 대한 봉사자로서 정치적 중립을 지켜야 하며 권한을 남용하여서는 아니 된다.

⑥ 자치회의 설치 시기, 구성, 재정 등 자치회의 설치 및 운영에 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

⑦ 행정안전부장관은 자치회의 설치 및 운영에 참고하기 위하여 자치회를 시범적으로 설치ㆍ운영할 수 있으며, 이를 위한 행정적ㆍ재정적 지원을 할 수 있다.

3. 청구인들의 주장

무보수ㆍ명예직에 불과한 주민자치위원회위원에 대하여는 주민자치위원회를 이용한 선거운동이나 기초의회의원 등 선거운동만을 금지하여도 충분한데, 심판대상조항은 주민자치위원회위원 개인의 선거운동까지 금지하고, 모든 공직선거에서 선거운동을 일률적으로 금지한다. 이는 주민자치위원회위원에게 평상시 금지되지 않는 정당원으로서의 활동조차도 실질적으로 모두 금지하는 것으로 결국 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 선거운동의 자유 등을 침해한다.

‘통ㆍ리ㆍ반의 장’은 임명직의 행정 하부기관으로서 월정액을 받는 반면, ‘주민자치위원회위원’은 위촉직의 무보수ㆍ명예직이므로, 양자를 다르게 보아야 함에도 심판대상조항은 합리적인 이유 없이 자의적으로 ‘다른 것을 동일하게 취급’함으로써 청구인들과 같은 주민자치위원회위원의 평등권을 침해하고 있다.

4. 주민자치위원회 제도 개관

가. 발전 과정

정부는 1999년 지방행정체제 개편정책으로 읍ㆍ면ㆍ동사무소의 일부 행정기능과 인력을 시ㆍ군ㆍ구 본청으로 이관시켜 행정 효율성을 높이고(효율성 제고) 주민자치 기반을 강화하기 위해 읍ㆍ면ㆍ동사무소를 ‘주민자치센터’로 전환하여 주민참여를 확대(민주성 제고)하고자 하는 ‘읍ㆍ면ㆍ동 기능전환 정책’을 추진하였다.

‘읍ㆍ면ㆍ동 기능전환 정책’은 청소ㆍ주택ㆍ교통ㆍ일반행정 등의 사무를 시ㆍ군ㆍ구로 이관하여 시ㆍ군ㆍ구에서 직접 수행하도록 하고, 읍ㆍ면ㆍ동에서는 민원발급, 사회복지와 같은 주민생활에 밀접한 사무를 수행하여 읍ㆍ면ㆍ동의 주민에 대한 서비스 기능을 강화함과 동시에, 사무조정에 따라 발생한 읍ㆍ면ㆍ동사무소의 유휴시설ㆍ공간에는 ‘주민자치센터’를 설치하여 주민자치 및 주민을 위한 문화ㆍ복지ㆍ편익기능을 수행하도록 하고, 주민자치센터의 운영 등에 관한 사항을 심의ㆍ결정하기 위하여 ‘주민자치위원회’를 구성ㆍ운영하도록 하는 것이었다. 각 지방자치단체는 정부의 ‘주민자치센터 설치 및 운영 조례 준칙’에 따라 조례를 규정하여 주민자치위원회를 운영하고 있다. 주민자치위원회는 주민자치센터의 시설 등 설치 및 운영에 관한 사항, 주민의 문화ㆍ복지ㆍ편익 증진에 관한 사항, 주민의 자치활동 강화에 관한 사항, 지역 공동체 형성에 관한 사항 등을 주로 심의ㆍ결정한다.

나. 선거운동금지조항 및 처벌조항

1994. 3. 16. 법률 제4739호로 제정된 구 공직선거및선거부정방지법 제60조 제1항 제7호는 통ㆍ리ㆍ반의 장을 선거운동을 할 수 없는 자로 규정하여 현재까지 이르고 있다. 이장과 통장은 공무원은 아니나 주민의 신망이 두터운 사람 중에서 해당 지방자치단체의 규칙으로 정하는 바에 따라 읍ㆍ면ㆍ동장이 임명하고(지방자치법 제7조 제5항 및 제6항, 지방자치법 시행령 제81조 등), 반장의 설치 및 선임에 관한 사항은 해당 지방자치단체의 자치 법규에서 정하며, 정책홍보, 주민 의견 수렴, 행정업무에 필요한 각종 사실확인, 공문서 전달 등 지방 행정 업무를 보조하고 있다. 이처럼 통ㆍ리ㆍ반의 장은 최일선 행정조직인 읍ㆍ면ㆍ동 행정의 보조적 역할 내지 행정기관과 주민의 가교적 역할을 맡고 있어(헌재 2009. 10. 29. 2009헌마127 참조), 지역 주민들에게 실질적으로 작지 않은 영향력을 행사할 수 있다.

1999년 주민자치위원회제도가 도입된 이후, 2002. 3. 7. 법률 제6663호로 개정된 공직선거및선거부정방지법 제60조 제1항 제7호에 ‘선거운동을 할 수 없는 사람’으로 ‘읍ㆍ면ㆍ동주민자치센터에 설치된 주민자치위원회위원’을 추가함으로써 주민자치위원회위원의 선거운동을 금지하고, 그 위반행위를 처벌하기 시작하여(구 공직선거및 선거부정방지법 제255조 제1항 제1호) 그 내용이 현재 심판대상조항으로 그대로 유지되고 있다. 아울러 주민자치위원회위원이 선거사무장 등이 되고자 하는 경우에는 선거일 전 90일까지 사직을 하되 선거일까지 복직될 수 없도록 하고(공직선거법 제60조 제2항) 지방자치단체의 장은 당해 지방자치단체의 장의 선거일 전 180일부터 선거일까지 주민자치센터가 개최하는 교양강좌에 참석할 수 없도록 하며(공직선거법 제86조 제6항), 공무원 등의 선거에 영향을 미치는 행위의 금지대상에 주민자치위원회위원을 포함시켰다(공직선거법 제86조 제1항).

한편 2016. 8. 25. 중앙선거관리위원회는 주민자치위원회위원에 대하여 공직선거법상 일률적 선거운동 금지대상에서 제외하거나 제한적으로 선거운동을 허용할 필요가 있다는 공직선거법 개정의견을 선거관리위원회법 제17조 제2항에 따라 국회에 제출하였고, 제20대 국회 정치개혁특별위원회에 이러한 내용이 보고되어 국회공청회까지 개최되었으나 주민자치위원회위원의 선거운동을 허용하는 방향의 법 개정은 이루어지지 않았다.

5. 판단

가. 쟁점의 정리

심판대상조항은 주민자치위원회위원으로 하여금 공직선거에서 선거운동을 하는 것을 금지하는바, 이는 정치적 표현의 자유의 한 형태인 선거운동의 자유를 제한한다. 선거운동의 자유도 무제한의 자유는 아니고 헌법 제37조 제2항에 의하여 제한을 받지만 그렇다고 하더라도 그 제한이 과잉금지원칙을 위반하여서는 아니된다(헌재 2019. 11. 28. 2018헌마222 참조). 이에 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 선거운동의 자유를 침해하는지 여부를 살펴본다.

한편, 청구인들은 주민자치위원회위원에 대하여도 ‘통ㆍ리ㆍ반의 장’과 동일하게 선거운동 등을 금지시키는 것은 평등원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 평등원칙 위배에 관한 주장은 실질적으로 심판대상조항이 선거운동을 금지하는 인적범위가 지나치게 넓다는 주장으로 이해되어 과잉금지원칙 위반 여부에 대한 판단에 포섭되므로, 평등원칙 위배 여부에 대해서는 별도로 판단하지 아니한다. 또한 청구인들은 침해되는 기본권으로 ‘공무담임권’도 언급하고 있으나 주민자치위원회위원은 헌법상 보호되는 공무담임권 대상으로서의 공무원이라고 보기 어렵다고 할 것이어서 심판대상조항이 공무담임권침해와 관련되는 것은 아니므로 이에 관해서도 별도로 판단하지 아니한다.

나. 선거운동의 자유 침해 여부

(1) 입법목적의 정당성 및 수단의 적합성

심판대상조항은 주민자치위원회위원이 특정 후보자나 정당을 위한 선거운동을 하는 행위를 금지하여 선거의 형평성과 선거의 공정성을 보장하고 나아가 주민자치위원회제도가 그 취지대로 기능하도록 하기 위한 것으로 입법목적의 정당성이 인정된다. 지역사회에서 주민자치위원회위원이 하는 역할과 그 공공성을 고려할 때, 주민자치위원회위원에게 공직선거에서 특정 후보자 또는 정당의 당선이나 낙선을 위한 선거운동을 금지하고 이를 위반한 행위를 처벌하는 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이다.

(2) 침해의 최소성

(가) 주민자치위원회 제도는 행정의 최소단위에서 주민과 밀접하게 접촉하면서 지역 내 소통, 복지 증진, 주민 참여 확대를 위한 역할을 수행하고 지역공동체를 강화하며, 민주적 자치역량 제고를 통한 실질적인 주민자치를 실현하기 위하여 우선적으로 출범한 초기 제도이다.

주민자치위원회의 기능은 주민자치센터의 시설 등 설치 및 운영에 관한 사항, 주민의 문화ㆍ복지ㆍ편익 증진에 관한 사항, 주민의 자치 활동 강화에 관한 사항, 지역 공동체 형성에 관한 사항, 기타 자치센터 운영에 필요한 사항 등을 심의ㆍ결정하는 것으로 지역 현안의 해결과 주민자치센터의 효율적인 운영, 주민 참여 증진에 중요한 역할을 담당한다. 주민자치위원회위원은 구체적으로 주민자치센터를 통하여 지역문제 토론, 마을환경 가꾸기, 지역문화 행사, 알뜰매장 운영, 청소년지도 등 주민생활과 밀착된 다양한 활동을 수행한다. 주민자치위원회위원은 이와 같은 업무 활동 과정에서 주민들과 지속적으로 교류하면서 신뢰를 쌓고, 지역 사회의 여론 형성에 주도적으로 관여하며 근린공동체의 사회적 관계망을 축적하게 된다.

(나) 한편 주민자치위원회위원은 일반적으로 읍ㆍ면ㆍ동장에 의해 위촉되는 점에서 위촉권자의 영향력이 작용할 여지가 있고, 이로 인해 지방자치단체장 등으로부터 일정 부분 영향을 받을 가능성 역시 배제하기 어렵다.

주민자치위원회위원은 공공성을 지닌 업무를 매개로 주민들과 밀접하게 접촉하고 지속적으로 소통하면서 신뢰관계를 형성할 수 있다. 그 과정에서 지역사회에서 영향력을 가진 여론주도자로서의 역할을 하게 되는 경우도 생길 수 있다. 이처럼 주민들에게 영향력을 가질 수 있는 주민자치위원회위원이 공직선거에서 특정 후보자나 정당을 위한 선거운동을 할 수 있도록 허용할 경우, 지역 주민들의 투표 의사에 부당한 영향력을 미침으로써 선거의 공정성과 형평성을 훼손할 수 있다. 특히 주민자치위원회위원이 통상 읍ㆍ면ㆍ동장에 의하여 위촉되어 해당 지방자치단체장이 속한 정파의 선거운동에 조력자로 행동할 가능성을 배제하기 어려운바, 그러한 경우 후보자 간에 선거운동 자원의 형평성 내지 선거운동의 기회균등이 확보되지 않아 선거의 공정성과 형평성에 부정적 영향을 미칠 가능성이 크다.

더욱이 주민자치위원회는 주민의 자율성과 참여를 확대하고 민주적 자치 역량을 제고시켜 지역공동체를 강화함을 그 목적으로 하고, 주민자치위원회위원은 비록 명예직일지라도 행정기관과 밀접한 관계를 맺고 공적 역할을 맡고 있다. 그런데 주민자치위원회위원에게 선거운동이 허용될 경우 주민자치위원회위원의 영향력을 공직선거에 이용하기 위하여 특정 정당이나 정치세력이 주민자치위원회를 주도할 가능성이 크다. 이는 주민자치위원회의 직무의 중립성과 공공성을 훼손시키고, 주민자치위원회의 직무 수행에 대한 불신을 낳으며, 더 나아가 주민들 사이의 갈등을 유발하여 주민들의 주민자치위원회 참여가 제한되거나 위축될 우려가 있다.

(다) 주민자치위원회를 이용한 선거운동은 금지하되, 위원 개개인의 선거운동은 허용하는 것을 상정해 볼 수 있다. 그러나 주민자치위원회위원이라는 ‘사회적 지위’와 위원 ‘개인으로서의 지위’를 현실에서 명확하게 구분하기는 어렵다. 위원이 개인 자격으로 선거운동을 하더라도, 주민들은 그를 여전히 주민자치위원회위원으로 인식할 수 있다. 위원은 일반 주민에 비하여 지역사회 정보, 관내 행사 정보 등에 보다 쉽게 접근할 수 있다. 위원 개인 자격의 선거운동을 허용할 경우, 실제로는 주민자치위원회의 인적ㆍ물적 자원을 활용하면서도 형식적으로는 개인적 활동이라고 주장하는 등 탈법적 행위를 방지하기 어려워질 수 있다.

(라) 한편, 주민자치위원회위원은 정당에 가입할 수 있고, 선거운동에 이르지 않는 수준의 단순한 의견발표 등은 허용된다. 즉, 선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시, 입후보와 선거운동을 위한 준비행위, 정당의 후보자 추천에 관한 단순한 지지ㆍ반대의 의견개진 및 의사표시, 통상적인 정당활동, 설날ㆍ추석 등 명절 및 석가탄신일ㆍ기독탄신일 등에 하는 의례적인 인사말을 문자메시지(그림말ㆍ음성ㆍ화상ㆍ동영상 등을 포함)로 전송하는 행위 등은 선거운동으로 보지 않으며, 이는 선거기간에 관계없이 유권자가 할 수 있는 행위에 해당한다(공직선거법 제58조 제1항 단서). 또한 개인 자격으로 특정 정당이나 후보자를 위하여 선거운동을 하고자 한다면 언제든지 주민자치위원회위원을 사직하고 일반 주민으로서 선거운동을 할 수 있는 길이 열려 있다.

(마) 주민자치위원회위원은 읍ㆍ면ㆍ동 단위를 기반으로 활동하고 그 단위에서 미치는 영향력이 크므로 읍ㆍ면ㆍ동 대표성이 강한 기초의회의원 등 선거와 관련하여 선거운동을 금지하고 이를 넘어서는 광역의회의원 등 선거에 대해서는 그 선거운동이 허용되어야 한다는 주장도 제기된다. 그러나 공직선거의 종류에 따라 선거의 공정성과 형평성 보장, 선거운동으로 인한 주민자치위원회 제도의 훼손을 방지할 필요성이 달라진다고 보기는 어렵다. 주민자치위원회위원이 특정 후보나 정당을 위한 선거운동을 할 때 발생하는 공공성 훼손이나 여론 왜곡의 위험은 기초의회의원선거이든 광역의회의원선거이든 다르지 않다. 또한 기초자치단체와 광역자치단체는 유기적으로 연결되어 있고 같은 정당의 공천제도 아래 있는데다가 우리나라는 기초의회의원과 광역의회의원의 선거가 동시에 이루어진다. 이러한 사정에 비추어 보더라도 기초의회의원과 광역의회의원 등 선거를 달리 취급할 필요성이 인정되기 어렵다.

(바) 이상의 사정을 종합하면, 심판대상조항이 주민자치위원회위원의 선거운동의 자유를 제한하지만 이는 입법목적 달성을 위하여 필요한 범위 내의 제한으로서 침해의 최소성에 위배되지 않는다.

(3) 법익의 균형성

심판대상조항으로 인하여 주민자치위원회위원은 선거운동의 자유가 제한되고, 그 불이익은 위원직을 유지하는 동안 선거운동을 하지 못하고 이를 위반하면 형사처벌을 받을 수 있다는 것이다. 반면, 심판대상조항에 의하여 달성하고자 하는 공익은 선거의 공정성과 형평성 확보 및 주민자치위원회위원이 선거운동을 통하여 선거에 개입할 경우 발생할 주민자치위원회의 공정성과 중립성 훼손을 방지하고 궁극적으로 실질적인 주민자치를 실현하고자 하는 것이다. 따라서 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익과 이로써 제한되는 기본권 사이에 현저한 불균형이 있다고 볼 수 없다.

(4) 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 선거운동의 자유를 침해한다고 볼 수 없다.

6. 결론

그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 7.과 같은 재판관 마은혁의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 따른 것이다.

7. 재판관 마은혁의 반대의견

나는 법정의견과 달리 심판대상조항이 과잉금지원칙을 위반하여 청구인들의 선거운동의 자유를 침해한다고 생각하므로, 다음과 같이 견해를 밝힌다.

가. 심사기준

선거운동의 자유는 널리 선거과정에서 자유로이 의사를 표현할 자유의 일환이므로 표현의 자유의 한 태양이기도 한데, 이러한 정치적 표현의 자유는 선거과정에서의 선거운동을 통하여 국민이 정치적 의견을 자유로이 발표, 교환함으로써 비로소 그 기능을 다하게 된다. 다만 선거운동의 자유도 무제한일 수는 없는 것이고, 선거의 공정성이라는 또 다른 가치를 위하여 어느 정도 선거운동의 주체, 기간, 방법 등에 대한 규제가 행하여질 수 있다(헌재 1994. 7. 29. 93헌가4등; 헌재 2011. 12. 29. 2010헌마285; 헌재 2016. 6. 30. 2013헌가1 참조). 그러나 선거의 공정성은 국민의 정치적 의사를 정확하게 반영하는 선거를 실현하기 위한 수단적 가치이고, 그 자체가 헌법적 목표는 아니다. 따라서 입법자는 선거의 공정성을 보장하기 위해서 부득이하게 선거 국면에서의 정치적 표현의 자유를 제한하더라도, 입법목적 달성과의 관련성이 구체적이고 명백한 범위 내에서 가장 최소한의 제한에 그쳐야 한다. 따라서 선거운동 등에 대한 제한이 정치적 표현의 자유를 침해하는지 여부를 판단함에 있어서는 표현의 자유의 규제에 관한 판단기준으로서 엄격한 심사기준을 적용하여야 한다(헌재 2022. 7. 21. 2017헌바100등 참조).

나. 목적의 정당성 및 수단의 적합성

심판대상조항의 목적의 정당성과 수단의 적합성이 인정된다는 점은 법정의견과 같다.

다. 침해의 최소성

(1) 공직선거법이 공무원 또는 공무원에 준하는 사람들의 선거운동을 금지하고 있는 이유는, 그들이 그 직을 그대로 유지한 채 선거운동을 할 수 있는 경우 자신들의 지위와 권한을 특정 개인을 위한 선거운동에 남용할 소지가 많게 되고, 직무를 통하여 얻은 여러 가지 정보를 선거에 활용할 수 있을 뿐 아니라 자신의 부하직원을 선거운동에 동원할 염려도 있으며, 특정인의 선거운동에 유리한 방향으로 편파적으로 직무를 집행하거나 관련 법규를 적용할 가능성도 있는 등 그로 인한 부작용과 폐해가 선거결과에 지대한 영향을 미치게 될 것이기 때문이다(헌재 2004. 4. 29. 2002헌마467 등 참조).

주민자치위원회는 주민자치센터 운영 등에 관한 사항을 심의ㆍ의결하는 자문기관으로서, 주민자치센터의 시설 등 설치 및 운영 등에 관한 사항, 주민의 문화ㆍ복지ㆍ편익 증진에 관한 사항, 주민의 자치 활동 강화에 관한 사항, 지역공동체 형성에 관한 사항, 기타 주민자치센터 운영에 필요한 사항을 심의ㆍ의결하는 기능을 수행한다.

주민자치위원회는 정책결정권ㆍ예산편성권ㆍ집행권 등을 독자적으로 행사하는 주체가 아니라 자문적 성격에 그치는 조직이고, 주민에게 직접적으로 금전적ㆍ행정적 혜택을 제공할 권한도 없다. 주민자치위원회의 활동은 주민자치센터 운영과 관련된 회의ㆍ자문이 대부분이다.

심판대상조항은 통ㆍ리ㆍ반의 장과 동일하게 주민자치위원회위원의 선거운동을 일률적으로 금지하고 있다. 그러나 통ㆍ리ㆍ반의 장 제도는 행정관리조직으로서의 근린생활제도이고, 주민자치위원회 제도는 주민자치 도입을 위한 제도로서 양자의 운영이념이 동일하지 않다. 통ㆍ리ㆍ반의 장은 행정의 일상 업무를 지원하며 읍ㆍ면ㆍ동장의 보조적인 역할을 수행하는 주민이고, 주민자치위원회위원은 주민자치센터의 운영 등 관련 사항에 대한 심의ㆍ자문에 참여하는 주민이다.

통ㆍ리ㆍ반의 장은 지방자치법과 지방자치단체 조례 등에 따라 설치된 읍ㆍ면ㆍ동 산하 행정의 하부기관으로 훈령 또는 조례가 정하는 바에 따라 소정의 보수를 지급받고 있다. 주민자치위원회위원의 경우 읍ㆍ면ㆍ동 구역으로 구성되는 주민자치 조직의 자문기관으로 행정기관 또는 행정기관의 하부조직이라고는 규정지을 수 없는 기관의 구성원으로서 무보수 명예직이다.

통ㆍ리ㆍ반의 장은 주민에게 행정시책을 전달하거나 주민들의 건의사항을 보고하는 업무, 지역 복지 향상을 위한 업무, 재난 대응을 지원하는 업무, 주민들의 거주 실태를 파악하는 업무, 각종 고지서ㆍ소식지를 배부하는 업무 등을 수행함으로써 행정과 주민 사이의 소통이 원활하게 이루어질 수 있도록 지원한다. 예를 들어 통ㆍ리ㆍ반의 장은 75세 이상 주민에게 백신 접종에 관하여 안내하고 동의서를 받거나, 전 국민 재난지원금 지급 과정에서 누락되는 주민이 없도록 안내하는 등 지역사회에 밀착하여 주민들을 직접 찾아가는 방식으로 업무를 수행하기도 한다.

이에 비해 주민자치위원회위원은 주민자치위원회 회의에서 주민자치센터 관련 안건을 심의ㆍ자문하는 방식으로 업무를 수행한다. 구체적으로 주민자치위원회위원은 주민자치위원회 회의에서 주민자치센터 운영 프로그램의 수강료 결정, 주민자치센터 운영계획 및 운영결과보고서 심의 등의 업무를 수행한다.

이처럼 통ㆍ리ㆍ반의 장과 주민자치위원회위원은 법적 지위, 제도의 이념, 업무의 내용 및 수행 방식에서 차이가 있다.

이와 같은 주민자치위원회의 법적 성격, 주민자치위원회위원의 법적 지위와 업무의 내용 및 방식 등을 종합하면, 주민자치위원회위원이 해당 지역에 거주하고 있는 선거인인 주민들에게 영향력을 행사할 수 있을 정도의 지위와 권한을 가지고 있다고 보기 어렵다. 또한 주민자치위원회위원에게는 부하직원이 없고 그 신분을 이용하여 선거에 활용할 만한 정도의 정보를 확보하기는 어려운 것으로 보인다. 이러한 점을 고려하면, 주민자치위원회위원이 선거에 부당한 영향력을 행사할 위험성이 크다고 보기 어렵다. 따라서 주민자치위원회위원이 읍ㆍ면ㆍ동장에 의하여 위촉되고 공적인 업무에 종사한다고 하여 심판대상조항과 같이 주민자치위원회위원의 선거운동을 통ㆍ리ㆍ반의 장과 동일하게 전면적으로 금지할 필요성을 인정하기는 어렵다.

(2) 주민자치위원회위원의 선거 개입이나 편향된 영향력 행사를 방지하여 선거의 공정성과 형평성을 확보하고자 한다면, 주민자치위원회위원으로서의 직무 활동 범위 내에서 이루어지는 행위 또는 직무와 관련하여 그 지위를 이용하는 선거운동을 제한하는 것만으로도 입법목적을 충분히 달성할 수 있다. 특히 주민자치위원회위원은 공무원과 달리 정당가입이 허용되는 등 정치적 활동의 자유가 상당 부분 인정되는 지위에 있는 점을 고려하면 더욱 그러하다. 그럼에도 심판대상조항은 선거에 미치는 영향력의 정도, 직무 관련성 또는 지위 이용 여부를 고려하지 아니한 채 주민자치위원회위원의 선거운동을 전면적으로 금지하고 있다. 심판대상조항은 입법목적 달성과의 관련성이 구체적이고 명백하게 인정되는 범위 내에서 필요한 최소한의 수단을 넘어, 주민자치위원회위원의 선거운동의 자유를 과도하게 제한한다.

중앙선거관리위원회가 2016년 국회에 "주민자치위원회위원이 그 신분을 가지고 있다는 이유로 개인적인 지위에서 행하는 선거운동까지 일률적으로 제한하는 것은 과잉금지의 원칙에 위반될 소지가 있다"라고 보고, 주민자치위원회위원에게 선거운동을 허용하되, 직무와 관련된 선거운동은 제한해야 한다는 공직선거법 개정의견을 제시한 것도 위와 같은 관점에 입각한 것으로 볼 수 있다.

나아가 지방자치단체에 설치되어 각종 자문ㆍ심의기능을 수행하는 수많은 위원회의 위원들은 지방자치단체장이 위촉하고 지역 행정에 관하여 일정한 자문ㆍ심의 기능을 수행하는 공적 지위에 있다는 점에서 주민자치위원회위원과 유사한 측면이 있다. 그러나 이들 위원회의 위원에 대하여 그와 같은 공적 지위만을 이유로 선거운동의 자유를 전면적으로 제한하는 경우는 찾아보기 어렵다. 이러한 점에 비추어 보더라도, 주민자치위원회위원에 대하여 직무 관련성이나 지위 이용 여부를 불문하고 일률적으로 선거운동을 금지하는 것은 입법목적 달성에 필요한 범위를 넘어선 과도한 제한이라고 볼 수 있다.

(3) 공직선거법 제86조 제1항은 주민자치위원회위원에 대하여 선거에 영향을 미치는 전형적인 유형의 행위를 하지 못하도록 금지하고, 이를 위반한 경우 같은 법 제255조 제1항 제10호 및 제256조 제3항 제1호 바목에 의하여 처벌하고 있다. 공직선거법 제86조 제1항에 규정된 선거에 영향을 미치는 전형적인 유형의 행위로는, 소속 직원 또는 선거구민에게 교육 기타 명목 여하를 불문하고 특정 정당이나 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다)의 업적을 홍보하는 행위(제1호), 지위를 이용하여 선거운동의 기획에 참여하거나 그 기획의 실시에 관여하는 행위(제2호), 정당 또는 후보자에 대한 선거권자의 지지도를 조사하거나 이를 발표하는 행위(제3호), 선거기간 중 국가 또는 지방자치단체의 예산으로 시행하는 사업 중 즉시 공사를 진행하지 아니할 사업의 기공식을 거행하는 행위(제5호), 선거기간 중 정상적 업무 외의 출장을 하는 행위(제6호), 선거기간 중 휴가기간에 그 업무와 관련된 기관이나 시설을 방문하는 행위(제7호)가 있다. 따라서 주민자치위원회위원은 심판대상조항에 의하지 않더라도, 공직선거법 제86조 제1항의 공무원 등의 선거에 영향을 미치는 행위의 금지 규정에 의하여 사실상 직무와 관련하거나 지위를 이용하여 선거에 영향을 미치는 전형적인 행위도 할 수 없다. 이처럼 주민자치위원회위원에 의한 선거개입의 위험은 상당 부분 위 규정들에 의하여 방지될 수 있다. 그럼에도 심판대상조항은 직무 관련성이나 지위 이용 여부를 불문하고 주민자치위원회위원의 모든 선거운동을 전면적으로 금지하고 있으므로, 기본권을 덜 제한하면서도 입법목적을 달성할 수 있는 다른 수단의 가능성을 배제한 것이다.

(4) 심판대상조항의 또 다른 입법목적은 주민자치위원회의 공공성이나 정치적 중립성 등을 제고하여 주민자치위원회가 본래의 기능을 수행하도록 하는 데 있다. 그런데 주민자치위원회위원에 대한 선거운동의 전면적 금지는 청년ㆍ전문가ㆍ직장인 등 다양한 일반 주민들이 주민자치위원회위원으로 참여하는 것을 주저하게 함으로써, 오히려 주민자치위원회 구성의 다양성과 대표성에 부정적인 영향을 미칠 우려도 있다.

(5) 이러한 사정을 종합할 때, 심판대상조항은 침해의 최소성 요건을 충족하였다고 보기 어렵다.

라. 법익의 균형성

선거운동의 자유는 민주주의 실현을 위한 핵심적 기본권이다. 그런데 주민자치위원회위원에 대하여 그 직무 영역을 떠나서 직무와 관련 없이 순수하게 개인적으로 하는 선거운동까지 일체 금지하는 심판대상조항은 선거운동의 자유라는 개인의 기본권을 중대하게 제한하는 것으로 이는 사익에 대한 중대한 제한이다. 한편 주민자치위원회위원의 직무에 공공적 성격이 있다는 점을 근거로 삼아 주민자치위원회위원의 선거운동을 금지하여 선거의 공정성을 확보한다는 공익은, 공적 지위를 이용한 선거운동만을 금지하는 것으로 충분히 확보될 수 있고, 일체의 선거운동을 금지함으로써 추가적으로 확보되는 선거의 공정성을 구체적으로 상정하기는 어렵다.

나아가 무보수 명예직에 불과한 주민자치위원회위원이 된다는 이유만으로 정치적 표현의 자유와 선거운동의 자유에 중대한 제약을 받게 된다면, 주민들이 주민자치위원회위원으로 참여하는 것을 주저하게 될 가능성을 배제하기 어렵다. 그 결과 주민자치위원회 구성의 다양성과 대표성이 약화되고 주민의 자율적 참여를 바탕으로 하는 주민자치제도의 활성화에도 부정적인 영향을 미칠 우려도 있다.

따라서 심판대상조항과 같은 전면적인 선거운동 제한의 필요성은 명백하지 않고, 심판대상조항으로 인하여 달성되는 공익은 구체적이지 않다. 이에 반해 심판대상조항에 의하여 주민자치위원회위원의 선거운동이 전면적으로 금지되고, 이를 위반한 경우 형사처벌이라는 중대한 불이익이 부과되며, 주민자치제도의 운영과 활성화에도 부정적 영향이 미치는 등 선거운동의 자유에 대한 침해는 결코 작지 않다. 이를 종합하면 심판대상조항은 법익의 균형성을 갖추었다고 보기 어렵다.

마. 소결

그렇다면 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 선거운동의 자유 내지 정치적 표현의 자유를 침해한다.