전문
【당 사 자】
사 건 2022헌바222 소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 제12조의 2 위헌소원
청 구 인 별지 청구인 명단과 같음
당 해 사 건 서울행정법원 2022구합58377 손실보상금 청구의 소
선 고 일 2026. 7. 23.
【주 문】
이 사건 심판청구를 각하한다.
【이 유】
1. 사건개요
가. 청구인들은 1997. 9. 18.부터 2021. 6. 17. 사이에 사업자등록을 마치고 서울, 경기, 인천 등지에서 노래연습장을 운영하고 있거나 운영하였다고 주장하는 자영업자들이다.
나. 정부는 2020년 초부터 코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라고 한다)에 대응하여 사회적 거리두기 조치를 시행하였고, 이에 따라 각 지방자치단체는 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’(이하 ‘감염병예방법’이라 한다) 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지명령 및 집합제한명령을 하였다(이하 코로나19와 관련하여 감염병예방법 제49조 제1항 제2호에 따른 조치를 통틀어 ‘집합제한조치’라 한다).
다. 한편, ‘소상공인 보호 및 지원에 관한 법률’(2021. 7. 7. 법률 제18292호로 개정된 것, 이하 ‘개정 소상공인법’이라 한다) 제12조의2는 감염병예방법 제49조 제1항 제2호의 조치로 인하여 소상공인에게 경영상 심각한 손실이 발생한 경우 중소벤처기업부장관이 위 소상공인의 신청에 따라 손실보상금의 지급 여부 및 금액을 정하여 해당 소상공인에게 그 부담을 완화하기 위한 손실보상을 하도록 정하고 있고, 동법 부칙 제2조는 위 법률조항을 개정 소상공인법이 공포된 날인 2021. 7. 7. 이후 발생한 손실부터 적용하도록 규정하고 있다.
라. 청구인들은 2022. 3. 4. 대한민국을 피고로 하여 2021. 7. 7. 이전 집합제한조치로 인하여 영업을 하지 못하여 입은 손실에 대한 보상금 지급을 구하는 소를 제기하였다(서울행정법원 2022구합58377, 이하 ‘당해 사건’이라 한다). 이후 청구인들은 소송 계속 중 중소벤처기업부장관에 2020. 4. 8.부터 2021. 7. 6.까지의 기간에 대한 손실보상금의 지급을 구하는 신청을 하였고, 2022. 8. 9. 중소벤처기업부장관은 청구인들의 위 손실보상금 지급 신청에 대하여, 개정 소상공인법 공포일 이후 발생한 손실에 대하여서만 손실보상에 관한 제12조의2를 적용하도록 한 소상공인법 부칙 제2조에 따라 청구인들이 신청한 기간에 대한 손실보상을 실시할 법률상 근거가 없다는 이유로 각 거부처분(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다)을 하였다. 이에 청구인들은 주위적으로는 대한민국을 피고로 하여 2021. 7. 7. 이전에 발생한 손실에 대한 손실보상금 지급을, 예비적으로는 중소벤처기업부장관을 예비적 피고로 하여, 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 것으로 청구취지를 변경하였다.
마. 청구인들은 당해 사건 계속 중인 2022. 7. 20. 집합제한조치로 인한 손실에 대한 손실보상을 규정한 소상공인법 제12조의2 및 같은 조를 개정 소상공인법이 공포된 날인 2021. 7. 7. 이후 발생한 손실부터 적용하도록 규정한 같은 법 부칙 제2조 본문에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다. 당해 사건 법원은 2022. 8. 18. 위 신청 중 소상공인법 부칙 제2조 본문에 대한 부분을 받아들여, 위헌법률심판을 제청하고, 나머지 신청은 모두 기각하였다(서울행정법원 2022아12194).
바. 이에 청구인들은 2022. 9. 19. 집합제한조치로 인한 손실에 대하여 완전한 보상을 규정하지 않은 소상공인법 제12조의2가 헌법에 위반된다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.
2. 심판대상
청구인들은 소상공인법 제12조의2 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다. 그런데 헌법소원심판청구서 기재 내용을 종합하여 보면, 소상공인법 제12조의2와 관련한 청구인들의 주장은 "소상공인법 제12조의2는 집합제한조치로 인한 손실이 발생한 소상공인에게 ‘경영상 심각한 손실이 발생한 경우 해당 소상공인에게 그 부담을 완화하기 위한’ 손실보상을 하도록 규정하여, 객관적 재산가치에 대한 완전한 보상을 규정하지 않은 것이 위헌"이라는 것이므로, 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정한다.
따라서 이 사건 심판대상은 ‘소상공인 보호 및 지원에 관한 법률’(2021. 7. 7. 법률 제18292호로 개정된 것) 제12조의2 제1항 중 ‘경영상 심각한 손실이 발생한 경우 해당 소상공인에게 그 부담을 완화하기 위한’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.
[심판대상조항]
소상공인 보호 및 지원에 관한 법률(2021. 7. 7. 법률 제18292호로 개정된 것)
제12조의2("감염병의 예방 및 관리에 관한 법률"에 따른 조치로 인하여 발생한 손실보상) ① 중소벤처기업부장관은 "감염병의 예방 및 관리에 관한 법률" 제49조제1항 제2호에 따른 조치로서 영업장소 사용 및 운영시간 제한 등 대통령령으로 정하는 조치로 인하여 소상공인에게 경영상 심각한 손실이 발생한 경우 해당 소상공인에게 그 부담을 완화하기 위한 손실보상을 하여야 한다.
[관련조항]
소상공인 보호 및 지원에 관한 법률(2021. 7. 7. 법률 제18292호로 개정된 것)
제12조의2("감염병의 예방 및 관리에 관한 법률"에 따른 조치로 인하여 발생한 손실보상) ② 제1항에도 불구하고 중소벤처기업부장관은 제12조의4 제1항에 따른 손실보상 심의위원회(이하 "심의위원회"라 한다)의 심의를 거쳐 소상공인 외의 자로서 "중소기업기본법"에 따른 중소기업에 해당하는 자에게도 손실보상을 할 수 있다.
③ 제1항 및 제2항에 따라 손실보상을 받으려는 자(이하 "신청인"이라 한다)는 대통령령으로 정하는 바에 따라 중소벤처기업부장관에게 손실보상금의 지급을 신청하여야 한다.
④ 제3항에 따른 신청을 받은 중소벤처기업부장관은 심의위원회의 심의를 거쳐 손실보상금의 지급 여부 및 금액을 결정한 후 신청인에게 손실보상금을 지급하여야 한다. 이 경우 신청인이 "감염병의 예방 및 관리에 관한 법률" 제49조 제1항 제2호에 따른 조치를 위반한 경우에는 손실보상금을 감액하거나 지급하지 아니할 수 있다.
구 소상공인 보호 및 지원에 관한 법률(2021. 7. 7. 법률 제18292호로 개정되고, 2023. 3. 28. 법률 제19318호로 개정되기 전의 것)
제12조의2("감염병의 예방 및 관리에 관한 법률"에 따른 조치로 인하여 발생한 손실보상) ⑤ 중소벤처기업부장관은 제4항에 따라 손실보상금을 지급받은 자가 "감염병의 예방 및 관리에 관한 법률" 제49조 제1항 제2호에 따른 조치를 위반하는 등 대통령령으로 정하는 경우에는 그 손실보상금의 전부 또는 일부를 환수할 수 있다.
⑥ 그 밖에 손실보상 및 환수의 대상과 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하며, 손실보상의 기준, 금액 및 시기 등에 관한 구체적인 사항은 심의위원회의 심의를 거쳐 중소벤처기업부장관이 고시한다.
소상공인 보호 및 지원에 관한 법률 부칙(2021. 7. 7. 법률 제18292호)
제2조(손실보상에 관한 적용례) 제12조의2의 개정규정은 이 법이 공포된 날 이후 발생한 손실부터 적용한다. 다만, 정부는 공포된 날 전에 코로나바이러스감염증-19와 관련하여 "감염병의 예방 및 관리에 관한 법률" 제49조 제1항 제2호에 따른 집합금지, 영업제한 등 행정명령으로 인하여 발생한 심각한 피해에 대해서는 조치 수준, 피해규모 및 기존의 지원 등을 종합적으로 고려하여 피해를 회복하기에 충분한 지원을 한다.
3. 청구인들의 주장
집합제한조치에 따른 청구인들의 영업손실은 공용침해에 해당하므로, 헌법 제23조 제3항에 따라 정당한 보상이 이루어져야 한다. 따라서 청구인들에 대하여 집합제한조치로 받은 객관적인 손실 전체를 완전하게 보상하여야 하는데, 심판대상조항은 ‘경영상 심각한 손실이 발생한 경우’, ‘그 부담을 완화하는’ 수준의 보상을 규정하고 있어 청구인들의 재산권을 침해한다.
4. 적법요건에 관한 판단
가. 재판의 전제성
(1) 일반론
재판의 전제성이라 함은 원칙적으로 첫째 구체적인 사건이 법원에 계속 중이어야 하고, 둘째 위헌 여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며, 셋째 그 법률이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 당해 소송사건을 담당하는 법원이 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우를 말한다. 여기서 다른 내용의 재판을 하게 되는 경우라 함은 원칙적으로 법원이 심리 중인 당해 사건의 재판의 결론이나 주문에 어떤 영향을 주는 경우뿐만 아니라, 문제된 법률의 위헌 여부가 비록 재판의 주문 자체에는 아무런 영향을 주지 않는다고 하더라도 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우도 포함된다(헌재 1992. 12. 24. 92헌가8 참조).
(2) 청구인들의 주위적 청구(손실보상금 지급 청구) 부분에 관하여 심판대상조항의 재판의 전제성이 인정되는지 여부
재판의 전제성이 인정되기 위해서는 원칙적으로 당해 사건이 법원에 적법하게 계속되어 있어야 한다. 만약 당해 사건이 부적법한 것이어서 법률의 위헌여부를 따져 볼 필요조차 없이 각하를 면할 수 없는 것일 때에는 헌법소원심판 청구는 적법요건인 재판의 전제성을 흠결한 것으로서 각하될 수밖에 없다(헌재 2020. 3. 26. 2016헌바55등 참조).
청구인들은 당해 사건에서 주위적 청구로, 대한민국을 피고로 하여 집합제한조치에 따른 손실보상금 지급을 청구하고 있다. 그런데 집합제한조치로 인한 손실에 대하여 손실보상을 받고자 하는 소상공인은 우선 중소벤처기업부장관에게 손실보상금지급 신청을 하여야 하고, 중소벤처기업부장관이 심의위원회의 심의를 거쳐 그 지급결정을 함으로써, 해당 소상공인에게 손실보상금에 관한 구체적인 권리가 발생한다(소상공인법 제12조의2 제3항 및 제4항 참조). 따라서 위 손실보상금을 받으려고 하는 자는 우선 관계 법령에 따라 중소벤처기업부장관에게 손실보상금지급 신청을 하여 중소벤처기업부장관이 그 지급을 거부하거나 일부 금액의 지급만을 인정하는 결정을 하는 경우 그 결정을 대상으로 항고소송을 제기하는 등으로 먼저 구체적 권리를 인정받는 절차를 거쳐야 한다. 이러한 구체적인 권리가 발생하지 않은 상태에서 곧바로 국가를 상대로 한 당사자소송으로 권리의 확인이나 급여의 지급을 소구하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2017. 2. 9. 선고 2014두43264 판결 참조).
그러므로 중소벤처기업부장관의 이 사건 거부처분이 항고소송을 통해 취소되는 등 청구인들에게 손실보상금에 관한 구체적 권리가 인정되지 않은 상태에서 제기한 청구인들의 손실보상금 지급 청구의 소는 당해 사건 법원에서 부적법하다는 이유로 각하 판결을 받을 것임이 분명하다. 따라서 청구인들의 주위적 청구 부분에 대해서는 심판대상조항의 재판의 전제성이 인정되지 않는다.
(3) 청구인들의 예비적 청구(이 사건 거부처분 취소 청구) 부분에 관하여 심판대상조항의 재판의 전제성이 인정되는지 여부
청구인들은 중소벤처기업부장관에 개정 소상공인법 공포일 2021. 7. 7. 이전 기간 동안 발생한 손실보상금의 지급을 구하는 신청을 하였고, 중소벤처기업부장관은 이에 대하여 이 사건 거부처분을 하였다. 청구인들은 당해 사건에서 예비적 청구로 이 사건 거부처분에 대한 취소를 구하고 있다. 그런데 이 사건 거부처분은 심판대상조항이 아니라, 심판대상조항을 공포된 날 이후 발생한 손실부터 적용하도록 규정한 소상공인법 부칙 제2조 본문에 근거하여 이루어진 것이다. 헌재 2026. 7. 23. 선고 2022헌가27 결정에서 소상공인법 부칙 제2조 본문이 헌법에 위반되지 않는다고 판단한 이상, 소상공인법 부칙 제2조 본문에 따라 심판대상조항은 개정 소상공인법 공포일 2021. 7. 7. 이전 발생한 손실 부분에는 적용되지 않는다. 따라서 당해 사건에서 청구인들이 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 예비적 청구 부분에 관하여, 심판대상조항은 적용되는 법률이 아니므로, 재판의 전제성이 인정되지 않는다.
나. 소결
이 사건 헌법소원심판청구는 재판의 전제성을 인정할 수 없어 부적법하다.
5. 결론
그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.