판례내용
【원 고】 주식회사 ○○○ (소송대리인 변호사 이송호 외 2인)
【피 고】 남양주시 (소송대리인 법무법인 진명 담당변호사 성승용)
【변론종결】2023. 5. 4.
【주 문】
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
【청구취지】 피고는 원고에게 7,269,411,400원 및 그 중 1,000,000,000원에 대하여는 이 사건 소장 부본 송달일 다음 날부터, 6,269,411,400원에 대하여는 이 사건 청구취지 변경신청서 부본 송달일 다음 날부터 각 다 갚는 날까지 연 12%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.
【이 유】1. 기초사실
가. 당사자의 지위
1) 원고는 남양주시 △△동(이하 ‘△△동’이라 한다) (지번 1 생략) 일원 □□유원지 부지에서 주거단지 및 종합의료시설 등을 조성하는 사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행사이고[당초 이 사건 사업의 사업주체는 소외 2 회사였으나, 2016. 8. 2. 소외 2 회사가 이 사건 사업구역 내 토지 소유권을 원고에 신탁하였기 때문에 이 사건 사업의 주체가 원고로 변경되었다].
2) 피고는 이 사건 사업의 인가청인 남양주시장이 속해 있는 지방자치단체이다(이하 편의상 피고와 그 대표자로서 행정청의 지위에 있는 남양주시장을 구분하지 아니하고 ‘피고’라 한다).
나. □□유원지 부지에 관한 피고의 도시관리계획 변경결정
1) 소외 2 회사는 2013년경부터 이 사건 사업을 추진하기 위하여 피고에게 □□유원지 부지에 관한 도시관리계획 입안 제안을 하였는데, 그 과정에서 2014. 7. 23. 피고에게 종합의료시설 부지 약 10,000평과 구역 내·외 도시계획시설(경관·완충녹지, 도로 등)을 기부채납 하겠다는 내용의 확약서를 제출하였고, 2015. 11. 23. 및 2015. 12. 29. 피고에게 위와 유사한 내용의 기부채납에 관한 확약서를 추가로 제출하였다.
2) 피고는 2016. 3. 30. ① □□유원지 부지 420,185㎡에 관하여 유원지 시설을 폐지하고, ② 그 중 214,129㎡ 부분의 용도지역을 제1종일반주거지역 또는 제2종일반주거지역으로 변경하는 한편, ③ □□유원지 부지 중 287,561㎡ 부분을 지구단위계획구역인 ‘□□지구’로 지정하고(이하 ‘이 사건 지구’라 한다), 이 사건 지구 내의 도로, 녹지, 학교, 종합의료시설 등 기반시설의 위치와 규모 등을 구체적으로 열거한 도시관리계획(시설, 용도지역, 지구단위계획)을 결정·고시하였다(남양주시 고시 제2016-82호, 이하 ‘이 사건 도시관리계획 결정’이라 한다).
3) 한편, 이 사건 도시관리계획 결정에 의하여 이 사건 지구 중 △△동(지번 2 생략) 일대 33,060㎡가 지구단위계획상의 종합의료시설 부지(이하 ‘이 사건 의료시설 부지’라 한다)로 지정되었다.
다. 주택건설사업에 관한 사업계획 승인
1) 소외 2 회사는 2016. 4. 4. 이 사건 사업의 일환으로 이 사건 지구 중 △△동(지번 1 생략) 일대 153,427㎡에 공동주택(아파트) 및 근린생활시설을 건설하는 사업(이하 ‘이 사건 주택건설사업’이라 하고, 위 아파트를 ‘이 사건 아파트’라 한다)에 관한 사업계획 승인신청을 하였다.
2) 이에 따라 피고는 소외 2 회사를 사업주체로 하여 2016. 6. 24. 이 사건 주택건설사업에 관한 사업계획을 승인하면서, ‘종합의료시설 부지는 소외 2 회사가 제출한 확약서에 따라 공동주택의 사용검사 전까지 조성 완료하여 피고 또는 피고가 지정하는 병원 사업자 등과 협약 체결 후 기부채납 또는 무상 양도하기 바란다.’는 취지의 승인조건을 부과하였다(이하 ‘이 사건 사업계획 승인조건’이라 한다).
라. 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가 등
1) 피고는 2017. 10. 19. 및 2018. 3. 22. 이 사건 도시관리계획 결정을 근거로 원고를 사업주체로 하여 위 △△동(지번 2 생략) 일원 33,321㎡에 종합의료시설을 건립하는 사업 등 이 사건 지구 내의 기반시설의 설치에 관한 도시계획시설사업(이하 ‘이 사건 도시계획시설사업’이라 한다)의 실시계획을 인가·고시하였다(남양주시 공고 제2017-312호, 제2017-315호, 제2018-140호).
2) 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가에 따라 피고 소유의 공유지인 ① △△동(지번 3 생략) 대 107㎡, ② △△동(지번 4 생략) 도로 214㎡, ③ △△동(지번 5 생략) 도로 172㎡, ④ △△동(지번 6 생략) 도로 553㎡, ⑤ △△동(지번 7 생략) 도로 1,486㎡, ⑥ △△동(지번 8 생략) 도로 3,142㎡가 분할을 거쳐 이 사건 의료시설 부지에 포함되었다(이하 위 각 토지를 합하여 ‘이 사건 각 토지’라 한다).
3) 피고는 2019. 1. 17. 이 사건 각 토지 중 순번 2 내지 6 기재 토지(이하 ‘이 사건 도로부지’라 한다)가 이 사건 의료시설 부지에 포함되었다는 사유로 위 각 토지에 관한 도로구역 해제 결정을 하였고(남양주시 고시 제2019-16호), 2019. 3. 11. 또는 2020. 11. 5. 위 각 토지에 관한 용도폐지 절차를 밟아 그 지목을 ‘도로’에서 ‘대’로 변경하였다.
마. 이 사건 각 토지에 관한 매매계약 등
1) 원고는 2020. 10. 12. 피고에게 이 사건 각 토지에 관한 공유재산 매수신청서를 제출하였고, 그에 따라 2021. 1. 28. 피고와 사이에 이 사건 각 토지를 매매대금 합계 9,863,758,400원에 매수하는 매매계약을 체결하고(이하 ‘이 사건 매매계약’이라 한다), 그 무렵 피고에게 위 매매대금을 모두 지급한 후 이 사건 각 토지에 관한 소유권이전등기를 마쳤다.
2) 한편 원고는 이 사건 사업계획 승인조건에 따라 2021. 1. 28. 피고와 이 사건 각 토지를 포함하여 이 사건 의료시설 부지를 기부채납 하기로 하는 협약을 체결하였고, 2021. 4. 28. 위 협약에 따라 피고에게 이 사건 의료시설 부지를 기부채납 하였다.
바. 관련 법령
이 사건의 관련 법령은 별지 기재와 같다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8, 20 내지 22호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 원고의 주장
아래와 같은 이유로 이 사건 매매계약에 따른 매매대금 중 이 사건 각 토지의 적정 가액을 초과하는 부분은 무효이므로, 피고는 원고에게 위 매매대금과 위 적정 가액과의 차액인 7,269,411,400원(= 9,863,758,400원 － 2,594,347,000원) 및 이에 대한 지연손해금을 부당이득으로 반환할 의무가 있다.
가. 주위적 주장
1) 이 사건 사업계획 승인조건에 따르면 원고가 이 사건 아파트에 관한 사용검사 전까지 피고에게 이 사건 의료시설 부지를 기부채납 하여야 하고, 이 사건 의료시설 부지에는 피고 소유의 이 사건 각 토지가 포함되어 있었다. 그런데 원고는 이 사건 도시계획시설사업의 시행자로서 이 사건 각 토지를 수용할 수 있는 권한이 있으므로, 피고가 공유재산 및 물품 관리법(이하 개정 여부에 관계없이 법률 명칭을 ‘공유재산법’이라 약칭한다) 제30조, 같은 법 시행령 제27조 제1항에 따라 이 사건 각 토지에 관한 매매대금의 기준이 되는 시가(時價)를 산정함에 있어서도 원고가 이 사건 각 토지를 수용하는 경우와 동일하게 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제67조 제2항을 적용하여 이 사건 도시계획시설사업의 시행으로 인한 개발이익을 배제하고 이 사건 도시계획시설사업 실시계획인가 당시의 객관적 가치를 기준으로 하여야 한다. 이와 같은 방법으로 이 사건 각 토지의 적정 가액을 산정하면 2,594,347,000원이 된다.
2) 그럼에도 피고는 이 사건 주택건설사업의 인·허가 관할관청이라는 우월한 지위에 있으면서 이러한 원고의 궁박한 상황을 이용하여 이 사건 각 토지의 개발이익이 포함된 가액인 9,863,758,400원을 매매대금으로 정하여 이 사건 매매계약을 체결함으로써 약 4배에 이르는 폭리를 취하였는데, 원고로서는 이 사건 아파트에 관한 사용검사를 받기 위해서 피고에게 이 사건 의료시설 부지를 반드시 기부채납 하여야 하였고, 원고가 이 사건 아파트에 관한 사용검사를 받지 못할 경우 P/F대출약정의 책임준공의무를 이행하지 못하게 되어 기한의 이익을 상실하는 궁박한 상황에 있었으므로, 이 사건 도시계획시설사업의 시행자로서 이 사건 각 토지를 수용할 수 있었음에도 피고와 이 사건 매매계약을 체결할 수밖에 없었다.
3) 따라서 이 사건 매매계약 가운데 이 사건 각 토지의 적정 가액은 초과하는 부분은 민법 제104조의 불공정한 법률행위에 해당한다.
나. 예비적 주장
피고는 이 사건 각 토지를 원고에게 무상양도할 수 있음에도 그 적정 가액의 4배에 이르는 가격으로 매도하였을 뿐만 아니라, 그 토지에 조성된 이 사건 의료시설 부지를 기부채납 받음으로써 2중의 이익을 얻었다. 이 사건 의료시설 부지는 이 사건 도시계획시설사업 부지의 약 59%에 이르는데, 피고는 위와 같이 기부채납 받은 이 사건 의료시설 부지를 제3자에게 매각함으로써 3중의 이익을 얻게 될 것이다. 원고가 이 사건 각 토지를 수용할 수 있었음에도 피고가 이 사건 각 토지를 적정 가격에 매각할 것을 신뢰하여 수용재결 절차에 나아가지 않았다는 점까지 고려하면, 이 사건 매매계약 중 이 사건 각 토지의 적정 가액을 초과하는 부분은 신의성실의 원칙, 공평의 원칙 또는 공서양속에 반한다고 보아야 한다.
3. 판단
가. 주위적 주장에 관한 판단
1) 관련 법리
민법 제104조에 규정된 불공정한 법률행위는 객관적으로 급부와 반대급부 사이에 현저한 불균형이 존재하고, 주관적으로 그와 같이 균형을 잃은 거래가 피해 당사자의 궁박, 경솔 또는 무경험을 이용하여 이루어진 경우에 성립한다. 여기에서 ‘궁박’이라 함은 ‘급박한 곤궁’을 의미하는 것으로서 경제적 원인에 기인할 수도 있고 정신적 또는 심리적 원인에 기인할 수도 있으며, 당사자가 궁박의 상태에 있었는지 여부는 그의 나이와 직업, 교육 및 사회경험의 정도, 재산 상태 및 그가 처한 상황의 절박성의 정도 등 제반 사정을 종합하여 구체적으로 판단하여야 한다. 한편 피해 당사자가 궁박의 상태에 있었다고 하더라도 그 상대방 당사자에게 그와 같은 피해 당사자 측의 사정을 알면서 이를 이용하려는 의사, 즉 폭리행위의 악의가 없었다거나 또는 객관적으로 급부와 반대급부 사이에 현저한 불균형이 존재하지 아니한다면 불공정 법률행위는 성립하지 않는다(대법원 2002. 10. 22. 선고 2002다38927 판결 등 참조).
2) 구체적 판단
가) 급부와 반대급부의 현저한 불균형이 있는지 여부
앞서 든 증거들 및 을 제3, 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고의 주장과 같이 이 사건 매매계약의 매매대금이 이 사건 각 토지의 객관적 가치에 비하여 현저히 과다하게 산정되는 등 급부와 반대급부 사이에 현저한 불균형이 있다고 인정하기 어려우므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.
(1) 공유재산법 제30조, 같은 법 시행령 제27조 제1항은 일반재산을 처분할 때 해당 재산의 시가를 고려하여 복수의 감정평가법인등의 감정평가액을 산술평균한 금액 이상으로 예정가격을 결정하도록 하고 있다. 나아가 위 ‘시가’는 그 문언상 매매계약 체결 당시의 시가를 의미한다고 봄이 상당하다(대법원 2002. 7. 12. 선고 2001다7940 판결의 취지 참조).
피고는 원고에게 이 사건 각 토지를 매도하면서 그 매매대금을 원고와 피고가 각 추천한 2개의 감정평가기관에 의해 감정된 감정가액의 평균에 유사한 금액으로 장하였고, 위 각 감정평가기관은 이 사건 매매계약이 체결될 시점의 지목인 ‘대지’를 기준으로 이 사건 각 토지의 가치를 평가한 것인바, 이와 같은 피고의 매매대금 산정 과정은 위 각 규정에 부합하는 것이다. 이와 같은 사정을 고려하면, 피고가 이 사건 매매대금을 산정한 절차 및 방식이 현저하게 불합리하다거나 불공정하다고 보기 어렵다.
(2) 한편 이 사건 도시계획시설사업은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)에 따른 도시계획시설사업이어서 토지보상법 제4조 제8호, 별표 2.(16)가 정한 공익사업에 해당하고, 원고가 이 사건 도시계획시설사업의 시행자로 지정됨으로써 국토계획법 제96조 제2항에 따라 토지보상법 제20조에서 정한 사업인정이 의제되므로, 원고는 이 사건 도시계획시설사업의 시행자로서 피고로부터 위 사업의 부지를 수용할 수 있는 권한이 있기는 하였다. 토지보상법 제67조 제2항은 수용에 따른 보상금의 산정에 있어서는 해당 공익사업을 기준으로 하여 그와 인과관계 있는 개발이익을 배제하도록 하고 있다.
이와 관련하여 원고는, 이 사건 각 토지가 이 사건 도시계획시설사업의 부지의 일부여서 공유재산법 시행령 제27조 제6항의 ‘공익사업에 필요한 공유재산’에 해당하고, 원고는 이 사건 도시계획시설사업의 시행자로서 피고로부터 이 사건 각 토지를 수용할 권한이 있었으므로, 피고가 위 공유재산법 시행령 규정을 적용하여 원고가 이 사건 각 토지를 수용하는 경우와 동일하게 토지보상법 제67조 제2항에 따라 개발이익을 배제하고 산정한 보상금 상당액을 이 사건 매매계약의 매매대금으로 정하여야 한다고 주장하는데, 원고의 위 주장은 공유재산법 시행령 제27조 제6항이 기속규정임을 전제로 한다. 그러나 아래와 같은 사정에 비추어 보면, 원고의 주장과 같이 위 공유재산법 시행령 조항이 기속규정이라고 보기 어려우므로, 이를 전제로 하는 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다.
(가) 공유재산법 시행령 제27조 제6항은 토지보상법이 적용되는 공익사업에 필요한 공유재산을 해당 공익사업의 시행자에게 매각할 경우 위 (1)항 기재와 같은 감정평가액의 산술평균 이상의 금액이 아닌 토지보상법에 따라 산정한 보상액을 해당 재산의 매각가격으로 ‘정할 수 있다’고 규정하고 있다. 이러한 법률 규정의 형식, 문언에 비추어 보면, 위 조항은 지방자치단체가 공유재산을 매각하는 경우 그 가격을 정함에 있어 재량권을 부여한 규정이라고 봄이 상당하다.
(나) 공유재산법은 공유재산 및 물품을 적정하게 보호하고 효율적으로 관리·처분하는 것을 목적으로 하고(제1조), 같은 법 시행령 제29조 제1항의 취지는 공유재산이 저가에 매각되어 지방자치단체의 이익을 해하고 매수인에게 특혜를 주는 것을 방지하기 위함인데, 공유재산법 제27조 제6항은 ‘처분가격 결정 원칙’의 예외로서 공유재산을 시가보다 저가에 매각할 수 있도록 한다. 이와 같은 공유재산법령상 규범목적과 체계를 고려하면, 지방자치단체가 공익사업의 시행방식과 공익성의 정도 등을 고려하여 그 필요성이 명백하다고 인정되는 경우에만 재량에 따라 토지보상법을 선택적으로 적용하여 국·공유재산의 매각가격을 조정할 수 있도록 해석함이 상당하다.
(다) 특히 토지보상법은 제4조 제8호 별표에서 총 112개의 공익사업을 규정하고 있는데, 이들은 그 종류와 공익성의 존부 및 정도에 있어 일률적으로 처리하기 어려울 정도로 다양하다. 또한 공유재산을 적정한 가격으로 처분함에 따라 얻어지는 국가 전체의 이익과 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 증진되는 공공복리 사이에 존재할 수 있는 긴장관계를 조정하여 공익을 극대화할 필요성도 적지 않다. 따라서 피고에게 당해 사업의 공익성을 가늠하여 재량권을 적정히 행사함으로써 국유재산의 매각가격을 결정할 수 있도록 하는 것이 바람직하다는 측면을 고려하더라도, 공유재산법 시행령 제27조 제6항을 기속규정으로 보기 어렵다.
(라) 1994. 9. 29. 대통령령 제14391호로 개정된 구 지방재정법 시행령은 ‘공공용지의취득및손실보상에관한특례법이 적용되는 공익사업에 필요한 공유재산을 당해 사업의 사업시행자 또는 기업자에게 매각하는 경우에는 제1항 및 제2항의 규정에 불구하고 해당법률에 의하여 산정한 보상액을 당해 재산의 매각가격으로 한다.’는 기속규정을 신설하였다. 지방재정 관련 법률의 분야별 독립 입법화 방침에 따라 2005. 8. 4. 종전의 지방재정법에서 공유재산법이 분리·제정되었고, 2006. 12. 30. 공유재산법 시행령이 제정되면서 현행 공유재산법 시행령 제27조 제6항과 같은 취지의 규정을 신설하여 현재에 이르고 있다. 이와 같은 구 지방재정법 시행령 및 공유재산법 시행령상의 처분재산 가격 산정에 관한 조항의 개정 경과를 앞서 본 바와 같은 공유재산법 시행령 제27조 제6항의 문언과 함께 고려하면, 공익사업에 해당한다는 이유만으로 일률적으로 토지보상법에 따른 보상액을 기준으로 공유재산의 매각가격을 정하는 것이 부적절할 수 있다는 고려에서 위 공유재산법 시행령 조항이 도입된 것으로 봄이 상당하다.
나) 궁박 및 폭리행위의 악의 여부
(1) 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 또는 사정에 비추어 보면, 원고가 문제 삼는 이 사건 매매계약의 급부와 반대급부의 내용, 원고와 피고의 지위, 이 사건 사업의 추진 경위 등만으로는 원고가 이 사건 매매계약 체결 당시 궁박한 상태에 있었다거나, 피고가 원고의 그러한 사정을 알면서 이를 이용하려는 의사를 가지고 이 사건 매매계약을 체결하였다고 보기 어렵다.
(가) □□유원지 부지는 도시계획상 유원지이자 자연녹지지역에 속하는 토지로 주택건설사업의 시행이 불가능하였다. 그와 같은 상황에서 소외 2 회사는 이 사건 지구내에 근린생활시설 및 공동주택을 건축하는 주택건설사업을 시행하기 위하여 피고에게 □□유원지 부지에 관한 개발행위 관련 규제를 해제하는 내용의 도시관리계획 입안 제안을 하였고, 그 과정에서 소외 2 회사는 그 제안이 받아들여져 도시관리계획이 변경됨에 따라 이 사건 주택건설사업을 시행하는 경우 피고에게 이 사건 의료시설 부지를 비롯하여 이 사건 아파트에 부수하는 기반시설을 조성하여 기부채납할 것을 확약한 것이며, 그 확약 당시 이 사건 각 토지를 위 의료시설 부지에 포함시키는 것도 예정되어 있었던 것으로 보인다. 이와 같은 소외 2 회사의 피고에 대한 이 사건 의료시설 부지 기부채납 확약 경위 및 피고와의 협상 과정을 고려하면, 위와 같은 확약은 소외 2 회사가 이 사건 주택건설사업을 시행하기 위하여 피고에게 도시관리계획 입안 제안을 하는 과정에서 소외 2 회사의 사업적 판단에 기한 일종의 유인책이라고 봄이 상당하다.
(나) 피고는 □□유원지 부지를 보존함으로써 얻는 이익과 주거단지 및 종합의료시설 개발로 인한 이익을 비교형량하여 이 사건 지구에서 주택건설사업이 추진될 수 있도록 이 사건 도시관리계획 결정을 하였는데, 소외 2 회사가 공유지인 이 사건 각 토지를 매수한 후 이에 이 사건 의료시설 부지를 조성하여 기부채납 할 것이라는 점도 위 결정을 하는 과정에서 비교형량의 평가요소로 삼은 것으로 보인다. 피고가 소외 2 회사가 신청한 이 사건 주택건설사업 실시계획을 인가하면서 소외 2 회사를 시행자로 지정한 점까지 고려하면, 이 사건 매매계약은 소외 2 회사(원고)가 이 사건 지구에서 이 사건 주택건설사업을 시행할 수 있는 가능성을 높이기 위하여 이 사건 지구 내의 공유지를 매수하여 피고에게 기부채납하기로 한 사업계획에 따라 이루어진 것으로 봄이 상당하다.
(다) 원고는 피고가 이 사건 사업계획 승인조건으로 이 사건 의료시설 부지를 이 사건 아파트에 관한 사용검사 전에 기부채납 하도록 하여 원고가 이 사건 아파트에 관한 사용검사를 받기 위하여 이 사건 각 토지를 매수할 수밖에 없도록 궁박한 상태를 유발하였다고 주장한다. 그러나 피고는 이 사건 의료시설 부지의 기부채납 이행을 담보하기 위하여 이 사건 사업계획 승인조건을 부과한 것에 불과해 보이고, 달리 원고의 이 사건 주택건설사업에 관한 P/F 대출계약의 내용 및 조건에 관하여 인지한 채로 이 사건 사업계획 승인조건을 부과하였다는 사정은 발견되지 않는다(원고는 이 사건 주택건설사업 실시계획인가 당시 피고에게 이 사건 사업계획 승인조건에 관하여 이의하지도 않은 것으로 보인다).
(라) 오히려 앞서 본 바와 같은 이 사건 주택건설사업의 추진 경위 및 과정에다가 원고가 이 사건 주택건설사업을 통해 얻을 수 있는 이익은 원고가 신축한 이 사건 아파트의 성공적인 분양 등 위 사업의 성과에 비례하여 커질 수 있는 것으로 이는 모두 원고에게 귀속되는 점까지 고려하면, 원고는 이 사건 아파트의 사용검사를 받지 못할 경우 이 사건 주택건설사업의 지연으로 입게 되는 손실과 이 사건 매매계약을 체결하여 피고로부터 이 사건 각 토지를 매수할 경우 입게 되는 손실을 비교한 후 그나마 후자가 이익이라는 스스로의 사업적 판단에 기초하여 이 사건 매매계약을 체결하기로 결정하였다고 보아야 한다.
(2) 원고는 이 사건 도로부지가 국토계획법 제65조 제2항에 따른 무상양도 대상인 공공시설에 해당함에도 피고가 무상양도를 거부하고 원고와 이 사건 매매계약을 체결하였으므로, 이와 같은 사정에 비추어 보면 피고가 폭리를 취할 의사였다는 취지의 주장을 한다.
그러나 국토계획법 제65조 제2항에서는 사업시행자가 행정청이 아닌 경우 사업계획승인권자에게 공공시설의 무상양도 범위를 결정할 수 있도록 재량규정으로 명시하고 있는바, 이는 사업계획승인권자가 주택건설사업의 시행으로 인하여 창출되는 공공시설에 대한 수요의 정도, 사업주체가 얻게 될 개발이익 등을 종합적으로 고려하여 해당 공공시설에 관한 무상양도 여부를 결정할 수 있도록 하기 위함이다(헌법재판소 2015. 3. 26. 선고 2014헌바156 결정 등 참조). 위와 같은 법리 및 앞서 본 바와 같은 이 사건 도시관리계획 결정이 있기까지의 경위 및 과정, 피고가 이 사건 도시관리계획 결정을 함에 있어 고려한 것으로 보이는 비교형량의 평가요소, 이 사건 주택건설사업의 시행 및 이 사건 아파트의 분양으로 인하여 원고가 얻게 될 이익 등 이 사건 주택건설사업을 둘러싼 제반 사정을 고려하면, 설령 원고의 주장과 같이 이 사건 도로부지가 국토계획법 제65조 제2항에 따라 무상으로 양도될 수 있는 공공시설에 해당한다고 하더라도, 피고가 무상양도를 거부하고 원고에게 이 사건 각 토지를 매도하였다는 사정만을 가지고 피고의 폭리의사를 추단할 것은 아니다.
(3) 이어서 원고는, 피고가 원고에게 이 사건 각 토지를 개발이익이 배제된 가격으로 매도할 것이라는 신뢰를 부여하였고, 원고는 그 신뢰에 따라 이 사건 각 토지에 관한 수용절차를 밟지 아니하였는데, 이 사건 아파트의 준공이 임박하자 피고가 갑자기 태도를 바꾸어 이 사건 매매계약을 체결하게 된 것이므로, 피고가 원고의 궁박한 상태를 이용한 폭리행위를 한 것이라는 취지의 주장도 하나, 다음과 같은 이유로 받아들이기 어렵다.
(가) 원고는 2018. 11. 2. 피고와의 이 사건 각 토지의 매각에 관한 회의 과정에서 이 사건 주택건설사업의 주무부처 담당 공무원이 ‘이 사건 각 토지의 매매대금을 종전의 용도지역인 자연녹지지역을 기준으로 산정할 수 있다’는 취지의 언급을 하였다는 점을 위 주장을 뒷받침할 근거로 삼고 있다(갑 제33호증, 증인 소외 1의 증언). 그러나 이는 원고가 피고 측 담당 공무원으로부터 이 사건 각 토지의 매매대금을 종전의 용도지역인 자연녹지지역을 기준으로 산정할 수 있다는 취지의 구두 답변을 받은 것에 불과한데다, 그 답변의 내용 및 맥락에 비추어 보더라도 피고가 원고에게 이 사건 각 토지를 개발이익이 배제된 가격으로 매각하겠다는 내용의 신뢰의 대상이 될 만한 확정적인 견해를 표명하였다고 보기 어렵다.
(나) 피고는 2018. 2. 2. 이 사건 아파트 부지 중 피고 소유 토지를 매각하는 과정에서 원고에게 ‘이 사건 주택건설사업은 토지보상법에서 정한 공익사업이 아니므로 공유재산법 시행령 제27조 제6항을 적용하여 개발이익이 배제된 가격으로 매각할 수는 없다’는 취지의 의견을 밝혔는데(갑 제11호증), 이를 근거로 원고는 피고가 토지보상법에서 정한 공익사업인 이 사건 도시계획시설사업의 부지로 지정된 이 사건 의료시설 부지를 매각함에 있어서는 위 공유재산법 시행령 조항을 적용할 것이라고 믿었다고 주장한다. 그러나 원고로서는 당시 피고의 위 의견에 관하여 이 사건 각 토지를 매각함에 있어서는 위 공유재산법 시행령 조항을 적용할 것인지 여부에 관하여 재차 질의할 수 있었을 것으로 보이는데, 원고는 그렇게 하지 않은 채로 만연히 피고가 이 사건 각 토지를 매각함에 있어 위 공유재산법 시행령 규정을 적용할 것이라고 믿었다는 것인바, 원고의 위와 같은 믿음은 피고의 위 의견을 독자적으로 해석함에서 비롯된 것에 불과해 보인다.
(다) 이 사건 각 토지를 매각함에 있어서는 구 공유재산법(2021. 4. 20. 법률 제18066호로 개정되기 전의 것) 제10조, 구 공유재산법 시행령(2022. 4. 20. 대통령령 제32601호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제7조 제1항에 따라 공유재산 관리계획의 수립 및 지방의회의 의결이 필요한데, 피고는 이 사건 각 토지의 매각에 관하여 공유재산 관리계획을 수립하지 않았고 지방의회의 의결을 받지도 않았다. 원고는 이를 근거로 피고가 이 사건 각 토지의 매각을 구 공유재산법 시행령 제7조 제3항 제4호에서 정한 ‘토지보상법에 따른 처분’으로 보아 공유재산 관리계획을 수립하지 않은 것으로 믿었다고 주장하나, 원고와의 관계에 있어 공유재산 관리계획의 수립 및 지방의회의 의결은 피고가 공유재산의 처분 과정에서 거쳐야 할 내부적 절차에 불과하다고 보아야 하므로, 원고의 이 사건 각 토지 매각대금 산정에 관한 신뢰의 근거가 된다고 보기 어렵다.
(라) 피고는 2020년 11월경 원고에게 이 사건 각 토지의 매각에 관한 검토를 하면서 개발이익이 배제된 가격에 매각하는 방안도 고려하였던 것으로 보이기는 한다. 그러나 위 검토 또한 피고의 내부적인 의사결정 과정에서 이루어진 것으로 보일 뿐이고, 피고가 위 검토 결과를 기초로 원고에게 이 사건 각 토지를 개발이익이 배제된 가격으로 매각하겠다는 공식적인 입장을 표명하였다는 사정은 달리 발견되지 않는다[원고는 이 사건 변론 과정에서 피고로부터 위와 같은 검토 내용이 담긴 보고서(을 제7호증)를 확인하였을 뿐이다]. 따라서 위 검토 내용 또한 원고의 이 사건 각 토지 매각대금 산정에 관한 신뢰의 근거로 삼기 어려움은 마찬가지이다.
나. 예비적 주장에 관한 판단
위 가항에서 자세하게 살펴본 바와 같은 소외 2 회사의 도시관리계획 입안 제안 경위 및 그 내용, 피고에 대한 이 사건 의료시설 부지 기부채납 확약 경위 및 피고와의 협상 과정, 피고가 소외 2 회사의 위 입안 제안을 받아들여 이 사건 도시관리계획 결정을 할 때까지의 경위 및 과정, 피고가 이 사건 도시관리계획 결정을 함에 있어 고려한 것으로 보이는 비교형량의 평가요소, 이 사건 주택건설사업의 시행 및 이 사건 아파트의 분양으로 인하여 원고가 얻게 될 이익 등 이 사건 사업의 추진 및 그 과정에서 이루어진 이 사건 각 토지의 매각을 둘러싼 제반 정황을 종합적으로 고려하면, 이 사건 매매계약의 매매대금이 부당하게 과다하여 신의성실의 원칙 또는 형평의 원칙에 반한다고 볼 만한 특별한 사정이 있다거나, 사회통념상 허용할 수 없을 정도로 높게 책정되어 공서양속에 반한다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장도 받아들이지 않는다.
4. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[별지 생략]
판사 이상원(재판장) 정재우 이덕균