판례내용
【원고, 피항소인 겸 부대항소인】 ○○○ 지역주택조합 (소송대리인 법무법인(유한) 영진 담당변호사 강정민)
【피고, 항소인 겸 부대피항소인】 울산광역시 남구청장 (소송대리인 변호사 김재권)
【제1심판결】 울산지방법원 2022. 9. 1. 선고 2021구합8898 판결
【변론종결】2023. 5. 25.
【주 문】
1. 피고의 항소와 원고의 부대항소를 모두 기각한다.
2. 항소비용은 각자 부담한다.
【청구취지, 항소취지 및 부대항소취지】 1. 청구취지
피고가 2021. 6. 16. 원고에게 한 1,476,850,330원의 학교용지부담금 부과처분을 취소한다.
2. 항소취지 및 부대항소취지
가. 원고: 제1심판결 중 아래에서 취소를 명하는 부분에 해당하는 원고 패소 부분을 취소한다. 피고가 2021. 6. 16. 원고에게 한 학교용지부담금 853,804,099원의 부과처분을 취소한다.
나. 피고: 제1심 판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 이에 해당하는 원고의 청구를 기각한다.
【이 유】1. 제1심판결의 인용
이 법원이 이 사건에 관하여 적을 이유는, ① 제1심판결 이유 1의 나항에 있는 "2020. 9. 7."(제2면 제12행)을 "2020. 9. 17."로 고치고, ② 아래와 같이 원고와 피고의 주장에 관하여 추가로 판단하는 것 외에는 제1심판결의 이유와 같다. 따라서 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 인용한다.
2. 추가 판단
가. 원고의 주장에 관한 판단
1) 원고의 주장
학교용지부담금은 순수한 재정조달 목적 부담금에 해당하므로 학교 증축 또는 신설의 필요성이 현실적으로 발생했을 때 부과되어야 하고, 단순히 학생 수 증가로 학교 증축 또는 신축 가능성이 있다는 사정만으로는 부과될 수 없다.
2) 판단
가) ‘학교용지 확보 등에 관한 특례법’(이하 ‘학교용지법’이라 한다) 제5조 제1항은 "시·도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자에게 부담금을 부과·징수할 수 있다."라고 규정하고 있어, 문언상 위 규정에 따른 학교용지부담금 부과는 재량행위로 해석된다. 따라서 학교용지부담금의 부과 대상이 되는 개발사업에 대하여 구체적 사정에 따라 학교용지부담금을 부과하는 것이 ‘부담금관리 기본법’에서 정한 한계를 넘거나 비례·평등원칙 등에 위배된다고 볼 만한 특별한 사정이 있을 때에 한하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두12651 판결 참조).
특히 학교시설 확보의 필요성은 그동안 누적된 수요가 기존 학교시설의 수용 한계를 초과하는 때에 비로소 발현되고, 교육환경에 대한 사회적 인식과 교육정책의 변화 등에 따라 같은 수의 학생을 수용하는 데에 종전보다 더 많은 학교시설이 필요한 경우도 있으며, 종래 취학 인구가 감소하던 지역이더라도 인구유입과 지역적 상황의 변화에 따라 향후 학교 신설의 수요가 발생할 가능성도 있다(대법원 2022. 12. 29. 선고 2020두49041 판결 참조). 따라서 학교 증축 또는 신설의 필요성이 현실적으로 발생하였을 때에 한하여 학교용지부담금을 부과할 수 있다고 볼 수는 없다.
나) 이러한 법리에 비추어, 제1심이 든 사정에다가 이 법원에 제출된 울산광역시 교육청에 대한 사실조회결과에 의하면, 울산광역시 교육청은 이 사건 사업으로 증가하는 학생 수에 대비하여 통학 구역을 조정하여 인근 초등학교로 학생을 배치하고자 했는데, 해당 초등학교의 학생 수도 꾸준히 증가하자 2022년 사업비 약 21억 원을 편성하여 급식소 증축과 일반교실 5개를 확충하기 위한 공사를 진행 중임을 알 수 있는 점을 보태어 보면, 학교용지부담금의 부과 요건이 충족되지 않았다는 원고의 주장은 이유 없다.
나. 피고의 주장에 관한 판단
1) 피고의 주장
학교용지법의 학교용지부담금 부과요건에 관한 규정을 종합해보면, 학교용지법 제2조 제2호에서 열거하고 있는 개발사업 중 같은 법 제5조 제1항 각 호에서 열거하는 개발사업 이외의 경우에는 같은 법 제5조의2 등 규정에 따라 해당 개발사업을 통해 신축 예정인 세대 수를 기준으로 학교용지부담금을 부과하는 것이 타당하다. 이 사건 사업은 주택재개발사업이 아니라 원고가 부지 내 주택을 모두 매수하여 철거한 후 아파트를 신축하여 분양하는 사업이므로, 신축 예정 세대 수 384세대를 기준으로 학교용지부담금을 부과해야 한다.
2) 판단
제1심이 적절하게 든 사정에다가 아래의 사정을 더하여 보면, 학교용지법 제5조의2 제2항 제1호(세대별 공동주택 분양가격×1천분의 8)에 정한 방법으로 원고에게 부과할 학교용지부담금을 산정함에 있어서 기준이 되는 세대 수는 이 사건 사업으로 공급되는 공동주택의 세대 수에서 이 사건 사업 시행 전에 이 사건 사업구역에 거주하고 있던 기존 세대 수(이하 ‘기존 세대 수’라고만 한다)를 빼는 방법으로 산정함이 옳다. 따라서 피고의 주장은 받아들일 수 없다.
가) 학교용지부담금의 설치 근거가 되는 ‘부담금관리 기본법’ 제5조 제1항은 ‘부담금은 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위 안에서 공정성 및 투명성이 확보되도록 부과되어야 한다.’고 규정하는 등 부담금 부과에서 준수되어야 할 한계를 명시하고 있다. 따라서 학교용지부담금의 부과대상이 되는 개발사업이 학교용지법 제5조 제1항 단서 조항에 해당하지 않더라도, 구체적 사정에 따라 그에 대하여 학교용지부담금을 부과하는 것이 ‘부담금관리 기본법’에서 정하는 비례·평등원칙 등에 위배되는 것이라고 볼 만한 특별한 사정이 있을 때에는 재량권을 일탈, 남용한 것으로서 위법하게 된다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010두12651 판결 참조).
나) 학교용지법 제5조 제1항은 그 단서에서 학교용지부담금의 부과 대상에서 제외되는 개발사업분을 규정하고 있다. 여기에는 ① 도시개발법 제2조 제1항 제2호에 따른 도시개발사업 시행 결과 해당 도시개발구역 내 세대 수가 증가하지 아니하는 경우(제3호), ② ‘도시 및 주거환경정비법’ 제2조 제2호 가목에 따른 주거환경개선사업의 경우(제4호), ③ ‘도시 및 주거환경정비법’ 제2조 제2호 나목부터 다목까지의 규정에 따른 정비사업 및 ‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법’ 제2조 제1항 제3호 나목·다목에 따른 소규모주택정비사업 시행 결과 해당 정비구역 및 사업시행구역 내 세대 수가 증가하지 아니하는 경우(제5호), ④ 주택법 제2조 제11호 다목에 따른 리모델링주택조합의 구성원에게 분양하는 경우(제6호) 등이 있다. 이는 개발사업이 시행되었다고 하더라도 세대 수가 증가하지 않았다면 개발사업으로 말미암아 학교의 증축 내지 신설의 필요성이 발생하였다고 볼 수 없으므로 개발사업의 시행자에게 학교용지부담금을 부과할 수 없음을 분명하게 하는 데 그 취지가 있다 할 것이다.
이 사건 사업은 주택법 제11조에 따라 설립된 지역주택조합인 원고가 이 사건 사업구역에 있는 기존 주택을 철거하고 공동주택 384세대를 신축하여 이를 원고의 조합원들과 비조합원인 사람들에게 분양하는 주택건설사업으로서 학교용지법 제5조 제1항 단서 각호에는 해당하지 않는다. 하지만 이 사건 사업구역 내에 원래 거주자가 있었던 이상 그 세대 수, 즉 기존 세대 수에 상응하는 개발사업분은 학교의 증축 내지 신설의 필요성을 새롭게 유발하였다고 보기 어렵다는 면에서 학교용지법 제5조 제1항 단서 제3~6호에서 정한 경우와 차이가 없다. 그럼에도 기존 세대 수까지 포함하여 학교용지부담금을 부과하는 것은, 부담금의 부과는 그 설치목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 범위에서 이루어져야 한다는 ‘부담금 관리 기본법’ 제5조 제1항에 반하여 위법하다.
다. 소결론
앞서 판단한 대로, 원고는 이 사건 사업의 시행자로서 학교용지부담금을 납부할 의무가 있고, 원고에게 부과할 학교용지부담금을 산정함에 있어서 기준이 되는 세대 수는 이 사건 사업으로 공급되는 공동주택의 세대 수에서 기존 세대 수를 빼는 방법으로 산정하여야 한다. 그런데 이 사건 사업의 경우 기존 세대 수가 162세대라는 사실에 관하여 당사자 사이에 다툼이 없다.
그렇다면 원고에게 부과하여야 할 학교용지부담금은 853,804,099원[=총 분양금액 184,606,291,700원 ÷ 이 사건 사업으로 공급되는 공동주택의 세대 수 384세대 × 기존 세대 수를 공제한 나머지 세대 수 222세대 × 0.008, 소수점 이하 버림)이 되고, 이 사건 처분 중 853,804,099원을 초과하는 부분은 위법하므로 취소되어야 한다.
3. 결론
원고의 청구는 앞서 인정한 범위 내에서 이유 있으므로 이를 인용하고, 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하다. 따라서 원고의 부대항소와 피고의 항소는 이유 없으므로 이를 모두 기각한다.
판사 손철우(재판장) 이현일 장유진