농지전용허가사항변경신청서반려처분취소

【원고, 피상고인】 원고 (소송대리인 평화합동법률사무소 담당변호사 장원찬)

【피고, 상고인】 광주군수 (소송대리인 변호사 윤상목)

【원심판결】 서울고법 1997. 7. 31. 선고 96구42613 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원으로 환송한다.

【이 유】 1. 원심판결 이유의 요지

가. 이 사건 처분 사유

피고는 1995. 9. 12. 원고 외 5인에게 분할 전의 경기 광주군 (주소 1 생략) 전 3,679㎡(이하 '종전 토지'라 한다) 중 2,835㎡에 관하여 일반 주택 및 창고를 건립하기 위한 농지전용허가를 하였다. 그 후 종전 토지가 (주소 1 생략) 전 2,630㎡, (주소 2 생략) 전 205㎡(이하 위 2필지 토지를 '이 사건 농지'라 한다) 등으로 분할된 다음 원고 단독으로 이 사건 농지 중 860㎡에 대하여 연면적 396㎡의 숙박시설(이하 '이 사건 숙박시설'이라 한다)의 부지로 전용하고자 하는 내용으로 위 농지전용허가사항의 변경을 구하는 이 사건 신청을 하였으나 피고는 1997. 3. 24. 자로 이를 반려하는 이 사건 처분을 하였다.

환경처장관(지금의 환경부장관)이 환경보전법(1990. 8. 1. 법률 제4257호로 제정된 환경정책기본법에 의하여 폐지되기 전의 것)에 의하여 1990. 7. 19. 고시 제90-15호로 지정한 팔당·대청호 상수원 수질보전 특별대책지역에 대하여 제90-16호로 고시한 특별종합대책은 위 특별대책지역 Ⅰ권역에 있어서 연면적 800㎡ 이상 건물 및 기타 시설물(창고 및 비오수배출시설은 제외)과 연면적 400㎡ 이상의 숙박시설 및 식품접객시설의 신규입지를 원칙적으로 제한하되 일정한 오수배출요건을 갖춘 경우에 한하여 예외적으로 이를 허용하고 있다.

피고가 원고의 신청을 반려한 이 사건 처분 사유는 이 사건 농지가 속해 있는 위 특별대책지역 Ⅰ권역에서는 연면적 400㎡ 이상인 숙박시설 등의 신축이 허용되지 아니하고 위 특별대책지역 지정·고시일인 1990. 7. 19. 이후에 분할된 토지의 경우에는 분할 전 토지를 기준으로 그 지상의 건축연면적을 합산하여 위 제한기준면적에의 저촉 여부를 판단하는데 위 고시 후에 분할된 이 사건 농지의 종전 토지를 기준으로 할 때 이를 예정부지로 하는 숙박시설 등의 합산 연면적이 위 기준면적 이상이 되므로 이 사건 숙박시설의 신규입지가 제한되어 이 사건 농지전용 목적사업의 실현가능성이 없다는 이유에서였다.

나. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단

위 고시상 연면적 400㎡ 이상인 숙박시설 등이라 하더라도 위 특별대책지역 Ⅰ권역의 신규입지가 전면적으로 금지되는 것이 아니라 오수배출에 관한 소정 요건을 갖추는 경우에는 예외적으로 그것이 허용되고 이에 따라 그에 대한 건축허가도 가능한바, 이 사건 숙박시설의 연면적이 그 자체로는 위 고시상의 제한기준면적에 미치지 못할 뿐만 아니라 가사 위 제한기준면적에 저촉되는지 여부에 대한 판단을 피고의 처분 사유에서와 같은 기준에 따른다고 하더라도 위 고시 소정의 오수배출요건을 갖추기만 하면 이 사건 숙박시설의 입지가 허용되므로 위 고시상의 제한과 관련하여 이 사건 신청상의 농지 전용목적의 실현성이 없다고 할 수 없고 따라서 그 실현성이 없음을 전제로 하여 원고의 신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하므로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있다.

2. 상고이유(상고이유서 제출기간 도과 후에 제출된 상고이유보충서는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.

가. 상고이유 제2점에 대하여

(1) 원심판결 이유와 기록에 의하면 아래와 같은 사정을 알 수 있다.

이 사건 농지의 종전 토지와 이에 연접한 (주소 3 생략) 전 298㎡, (주소 4 생략) 답 823㎡는 위 고시 이전부터 소외 1의 단독소유에 속하였는데 종전 토지에서 이 사건 농지와 (주소 5 생략) 전 844㎡가 위 고시 후에 분할이 되었다. 소외 2는 원고의 이 사건 신청에 앞서 이 사건 농지에 연접한 (주소 3 생략) 전, (주소 4 생략) 답과 종전 토지에서 분할된 위 (주소 5 생략) 전, 면적합계 1,965㎡에 대하여 음식점 267.6㎡ 등 연면적 515.2㎡인 건축물의 신축을 목적으로 하는 농지전용허가를 받았다가 음식점 323.6㎡ 등 연면적 610.71㎡인 건축물의 부지로 위 농지전용허가사항 변경허가를 받았다.

원고 외 5인에게 당초 농지전용허가를 할 때나 위 소외 2에 대한 위 농지전용허가 및 변경허가 당시 각 전용목적 토지 전부가 위 소외 1의 소유이었다가 이 사건 농지는 그 후 이 사건 신청에 앞서 원고 등에게 소유권이 이전되었다. 원고와 위 소외 2가 각 연접 토지에 건립하고자 하는 각 건축물의 규모, 용도 및 그 부지 면적 등으로 미루어 이들은 하나의 사업장으로 운영할 수 있을 만큼 인접할 것으로 보이고 위 소외 2가 건립하려는 건축물의 연면적 또는 그 중 음식점의 면적에 이 사건 숙박시설의 연면적을 합산하면 위 고시상의 일반건축물이나 숙박시설 등의 제한기준면적을 훨씬 초과한다. 원고 등과 위 소외 2에 대한 위 각 허가와 이 사건 신청 모두가 1년 여 사이의 비교적 근접한 시점에 이루어졌다. 이 사건 신청 당시부터 처분시까지 원고가 당해 지역에 거주한 바가 없다.

(2) 사정이 이러하다면 구 환경정책기본법(1997. 12. 13. 법률 제5454호로 개정되기 전의 것) 제10조, 제19조, 제20조, 제22조, 부칙(1990. 8. 1. 법률 제4257호로 제정된 것) 제4조, 같은법시행령 제5조, 폐지 전의 환경보전법 제7조, 제8조 등의 각 규정 취지에 비추어 볼 때 이 사건 숙박시설이 위 고시상의 신규입지 제한기준면적에 저촉되는지 여부는 이 사건 숙박시설의 연면적만에 의할 것이 아니라 거기에다 위 소외 2의 전용 목적사업상의 건축물 연면적까지 합산해서 판단하여야 할 것이고 이를 합산하면 위 고시상의 일반건축물 또는 숙박시설 및 식품접객시설의 각 제한기준면적을 초과함이 명백하므로 이 사건 숙박시설은 위 고시상의 신규입지 제한시설에 해당한다고 보아야 할 것인데도 원심은 이 사건 숙박시설의 연면적이 위 기준면적에 미치지 못한다는 이유로 이에 해당하지 않는다는 취지로 판단하였으니 거기에는 위 고시상의 신규입지 기준면적에 관한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장은 이유 있다.

나. 상고이유 제1점에 대하여

위 고시 및 특별종합대책의 세부집행계획에 의하면 위 특별대책지역 Ⅰ권역에서는 일정 연면적 이상의 숙박시설 및 식품접객시설의 신규입지를 원칙적으로 금지하면서 예외적으로 이를 허용하되 그 예외로서는 오수를 인근 하수종말처리장 또는 공공오수처리장(이하 하수종말처리장과 공공오수처리장을 '공공하수도'라 한다)에 유입·처리하는 경우, 하수도법(1997. 3. 7. 법률 제5300호로 개정되기 전의 것) 제6조의 규정에 의하여 인가받은 공공하수도의 예정 하수처리구역 및 공공오수처리구역(이하 하수처리구역 및 공공오수처리구역을 '배수구역'이라 한다) 내에서 준공시기를 공공하수도의 사용개시 시기와 일치시키거나 공공하수도의 사용이 개시되어 오수를 이에 유입할 수 있을 때까지 오수정화시설을 설치하여 비오디(BOD) 30피피엠(PPM) 이하로 처리하여 방류할 경우로 한정하고 있으므로 이 사건 농지가 기존 공공하수도의 배수구역이나 인가받은 공공하수도의 예정 배수구역 내에 위치하지 아니하는 한 이를 그 부지로 하는 이 사건 숙박시설은 위 고시 소정의 오수배출 요건을 갖출 수가 없어 입지가 허용되지 않는 것이니 원심으로서는 이 사건 처분 당시 이 사건 농지가 기존 공공하수도의 배수구역 내에 있었는지, 아니면 이 사건 농지를 예정 배수구역에 포함시킨 공공하수도의 설치인가가 마쳐져 있었는지 심리하여 이 사건 숙박시설에 대한 위 고시상의 오수배출 요건의 구비 여부를 밝힌 다음 그 입지 허용에 따른 농지전용 목적의 실현가능성 유무를 판단하였어야 하는데도, 원심은 이 사건 숙박시설 예정부지가 공공하수도의 배수구역이나 예정 배수구역 내에 있는지 여부를 불문하고 오수배출요건을 갖출 수 있다는 전제에 서서 이 점에 대한 심리를 하지 아니한 채 이 사건 숙박시설이 위 고시상의 제한기준면적에 저촉된다고 하더라도 예외적 입지허용 기준인 오수배출요건을 갖출 수가 있어 이 사건 농지전용 목적의 실현성이 있으므로 그 실현성이 없음을 이유로 한 이 사건 반려처분이 위법하다는 취지로 판단하고 말았으니 거기에는 위 고시상의 오수배출 요건에 관한 법리를 오해하여 심리를 다하지 아니함으로써 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다. 이 점을 지적하는 상고이유의 주장도 이유 있다.

3. 그러므로 원심판결을 파기하고 이 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 신성택(재판장) 지창권 서성 유지담(주심)