손실보상금[하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법 제2조 제3호에 따른 손실보상을 청구한 사건]

【원고, 피상고인】 원고 1 외 21인 (소송대리인 변호사 오성욱)

【피고, 상고인】 서울특별시 (소송대리인 정부법무공단 담당변호사 조철호 외 1인)

【원심판결】 서울고법 2023. 11. 1. 선고 2023누30774 판결

【주 문】

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

【이 유】 상고이유(상고이유서 제출기간이 지난 후에 제출된 서면의 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서)를 판단한다.

1. 사안의 개요 및 원심의 판단

가. 사안의 개요

원심판결 이유와 기록에 의하면 다음 사실을 알 수 있다.

1) 소외 1(이하 ‘망인’이라고 한다)은 1924. 12. 27. 서울 영등포구 (주소 생략) 전 775평(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 대하여 소유권보존등기를 마쳤다. 망인은 1976. 10. 27. 사망하였고, 원고들은 망인을 순차 상속한 상속인 중 일부이다.

2) 이 사건 토지는 제방인 ○○제로부터 한강까지 사이의 토지로서 제외지에 해당하고, ○○제가 설치된 시기 및 이 사건 토지의 위치를 고려할 때 적어도 1971. 7. 20. 이전부터 제외지로서 하천구역에 편입되어 있었다.

3) 이 사건 토지는 1973. 3. 23. 매매를 원인으로 하여 소외 2 앞으로 소유권이전등기가 마쳐졌고, 1974. 7. 31. 매매를 원인으로 하여 소외 3 앞으로 소유권이전등기가 마쳐졌다.

4) 대한민국은 1983. 1. 20. 이 사건 토지에 대하여 소유권보존등기를 마쳤다.

5) 피고는 1989. 10. 25. 소외 3에게 이 사건 토지에 대한 손실보상금 171,654,000원을 지급하였다.

나. 원심의 판단

원심은, 이 사건 토지가 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된 것, 이하 ‘1971년 하천법’이라고 한다)의 시행으로 국유로 된 제외지여서 구 하천법(1989. 12. 30. 법률 제4161호로 개정되기 전의 것) 부칙(법률 제3782호, 1984. 12. 31.) 제2조 제1항에 따른 손실보상의 대상이 된다는 전제하에, 1971년 하천법 시행 당시 이 사건 토지의 소유자였던 망인으로부터 그 권리를 상속한 원고들의 손실보상금 및 지연손해금 청구를 인용하였다.

2. 이 법원의 판단

그러나 원심의 판단은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다.

가. 「하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법」(이하 ‘하천편입토지보상법’이라고 한다) 제2조 제3호가 정한 손실보상청구권은 헌법 제23조 제3항이 선언하고 있는 손실보상청구권을 구체화한 것으로서, 1971년 하천법의 시행 그 자체에 의하여 직접 사유지를 국유로 하는 이른바 입법적 수용이라는 국가의 적법한 공권력 행사로 인한 토지소유자의 손실을 보상하기 위한 것이다. 즉, 이러한 손실보상은 사인에게 발생하는 재산상 특별한 희생 또는 손실에 대하여 사유재산권의 보장과 전체적인 공평 부담의 견지에서 행하여지는 조절적인 재산적 보상이자 특별한 희생에 대한 전보이다. 따라서 손실보상을 받기 위해서는 그 사인에게 특별한 희생 내지 손실이 발생하여야 하고, 재산상의 특별한 희생이나 손실이 발생하였다고 할 수 없는 경우에는 손실보상을 청구할 수 없다.

하천편입토지보상법 제2조에 따른 손실보상청구권은 종전의 하천법 규정 자체에 의하여 하천구역으로 편입되어 국유로 되었으나 그에 대한 손실보상 규정이 없거나 그 손실보상청구권의 소멸시효에 대한 이해 부족으로 인하여 소멸시효기간이 경과하도록 손실보상청구를 하지 않아 손실보상을 받지 못한 토지소유자에 대하여, 국가가 반성적 고려와 국민의 권리구제 차원에서 시·도지사로 하여금 그 손실을 보상하도록 하기 위하여 규정한 것이다.

한편 하천구역으로 편입되어 국유로 된 토지는 사인 사이의 거래의 객체가 될 수 없으므로 종전 소유자가 해당 토지를 매도하였다고 하더라도 그와 같은 매매는 원시적으로 불능의 급부를 목적으로 하는 계약으로서 원칙적으로 무효이다(대법원 2016. 8. 24. 선고 2014두15580 판결).

나. 위와 같은 손실보상의 성격과 하천편입토지보상법의 입법 취지 등을 종합적으로 고려하면, 1971년 하천법의 시행으로 하천구역에 편입되어 국가 소유로 된 이 사건 토지의 소유자인 망인은 그 이후 이 사건 토지를 사실상 아무런 제약 없이 사용·수익하다가 매도하였고, 위 토지를 매도한 때로부터 상당한 기간이 경과하는 등으로 매수인으로부터 종전 매매계약의 무효 등을 이유로 자신이 지급받았던 매매대금 상당의 금원을 추급당할 별다른 위험이 없는 등 실질적으로 소유자로서의 권리를 모두 행사하여 권리의 만족을 얻었다고 볼 수 있으므로 다른 특단의 사정이 없는 한 망인이나 그 상속인에게 특별한 희생이나 손실이 있다고 볼 수 없다. 따라서 원고들은 하천편입토지보상법의 적용 대상이 아니므로 피고를 상대로 손실보상을 청구할 수 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.

1) 망인은 1971년 하천법의 시행으로 제외지인 이 사건 토지가 하천구역에 편입되어 국유로 된 후에도 종전과 같은 용도로 이 사건 토지를 사용·수익함에 있어 별다른 제약이 없었고, 나아가 매매계약을 체결하여 이 사건 토지를 매도하고 소유권 이전의 대가인 매매대금을 수령함으로써 실질적으로 소유자로서의 권리를 모두 행사하였다.

2) 망인이 소외 2와 이 사건 토지에 관하여 매매계약을 체결할 당시 이 사건 토지는 국가 소유인 하천구역으로서 그 매매계약은 원칙적으로 무효이기는 하나, 망인이 매수인 소외 2로부터 매매대금을 지급받은 때로부터 이미 10년의 소멸시효기간이 경과하여 소외 2의 망인에 대한 매매계약 무효를 원인으로 한 부당이득반환청구권은 소멸시효가 완성되어 소멸하였다. 같은 이유로 소외 3의 소외 2에 대한 부당이득반환청구권 역시 소멸시효가 완성되어 소멸하였다. 사정이 이러하다면, 망인 측이 종전의 매매계약의 무효 등을 이유로 자신이 지급받은 매매대금 상당의 금원을 반환할 어떠한 위험이 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 토지의 하천구역 편입 및 국유화와 관련하여 망인 측에게 실질적이고 현실적인 피해 내지 손실이 있다고 볼 수 없다.

3) 심지어 피고는 1989. 10.경 이 사건 토지에 관하여 망인과 소외 2 및 소외 3 사이에 순차로 체결된 각 매매계약이 유효한 것으로 믿고 하천구역으로 편입된 당시의 토지소유자인 망인 측이 아니라 손실보상절차 진행 당시의 등기부상 소유명의자인 소외 3에게 적정한 손실보상금을 지급하였다. 이러한 손실보상절차 진행 및 손실보상금 지급에 대하여 30년이 넘는 기간 동안 망인 측을 비롯한 어느 누구도 이의를 제기하지 않았고, 이제 와서 피고가 소외 3 측에 대하여 원인 무효를 이유로 손실보상금의 반환을 구할 여지도 사실상 없어 보인다.

4) 1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정된 하천법이 부칙 제2조 제1항을 두어 국유로 된 제외지에 대하여 명문의 손실보상 규정을 마련한 이래로 하천편입토지보상법의 제·개정에 이르기까지 계속적으로 손실보상 규정을 두고 소멸시효 연장조치를 해온 것은 하천구역 편입사실을 알지 못하거나 소멸시효에 대한 이해 부족으로 손실보상청구를 하지 않아 손실보상청구권이 소멸시효기간의 만료로 소멸되어 손실보상을 받지 못하여 재산상 손실이 발생한 토지소유자에 대하여, 국가가 반성적 고려와 국민의 권리구제 차원에서 손실보상을 해주기 위한 데에 그 입법 취지가 있다. 따라서 망인 측과 같이 이미 이 사건 토지를 매도하고 매매대금을 수령하여 자신에게 온전히 귀속시켰음에도 하천구역 편입 및 국유화에 따른 손실보상금의 정당한 청구권자가 자신임을 이유로 피고를 상대로 그 손실보상금을 청구하는 것은 위 입법 취지에 어긋난다.

5) 손실보상은 사인에게 발생하는 재산상 특별한 희생 또는 손실에 대하여 사유재산권의 보장과 전체적인 공평 부담의 견지에서 이루어지는 것이다. 그런데 결과적으로 이 사건 토지가 하천구역에 편입되어 국유로 된 이후에도 이 사건 토지를 자유롭게 사용·수익하다가 매도하여 소유권 이전의 대가까지 취득한 망인이나 그 상속인이 피고로부터 이 사건 토지의 소유권 상실에 따른 대가를 지급받는 것은 실질적으로 이중의 보상이 이루어지는 셈이므로, 오히려 공평의 관념에 반한다.

다. 그런데도 원심은 이와 달리 망인을 순차 상속한 상속인 중 일부인 원고들이 피고를 상대로 하천편입토지보상법에 따라 손실보상을 청구할 수 있다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 행정상 손실보상의 요건으로서의 특별한 희생이나 손실, 하천편입토지보상법 제2조의 적용 대상에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.

3. 결론

그러므로 나머지 상고이유에 관한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 권영준(재판장) 이동원(주심) 김상환 신숙희