민원인 - 일반상업지역과 자연녹지지역에 걸쳐 있는 하나의 대지에 아파트를 건축하려는 경우, 자연녹지지역에서 아파트의 부대시설인 입주민용 주차장을 설치할 수 있는지?(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조제1항 등 관련)

가. 질의 가에 대하여

먼저 국토계획법 제76조제1항에서는 용도지역에서의 건축제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제71조제1항제16호 및 별표 17 제2호가목에서는 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물의 하나로 공동주택을 규정하면서, 공동주택 중 아파트는 제외하여 이를 건축할 수 없도록 규정하고 있습니다.

그런데 「주택법」 제2조제13호가목에서는 주택의 부대시설로 ‘주차장’을 규정하고 있고, 「건축법 시행령」 제2조제13호나목에서는 ‘주차’를 건축물의 주된 용도의 기능에 필수적인 부속용도의 하나로 규정하고 있는바, 이 사안 주차장은 아파트 입주자 등의 주차 수요를 충족하기 위하여 아파트에 부속하여 설치되는 시설로서 그 자체로 독립적인 용도를 갖는 것이 아니라 부속용도로서의 주차시설에 해당합니다.

나아가 국토계획법 시행령 제71조제2항에서는 용도지역 내 건축제한을 적용할 때 부속건축물은 주된 건축물에 대한 건축제한을 따르도록 규정하고 있는데, 이는 부속건축물을 주된 건축물과 분리하여 별도로 취급하지 않고 주된 건축물에 대한 건축제한을 그대로 적용하려는 취지인바, 이 사안 주차장은 지평식 자주식 주차장으로서 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물에는 해당하지 않으나, 국토계획법 시행령 제83조제4항 본문에서 건축물이 아닌 시설의 건축제한도 별표 2부터 별표 25까지에 따른 건축물에 관한 사항을 적용하도록 규정한 점을 고려하여, 이 사안 주차장에 대해서도 해당 시설이 부속하는 주된 건축물에 대한 건축제한이 적용된다고 보아야 합니다.

그렇다면 국토계획법 시행령 별표 17 제2호가목에 따라 자연녹지지역 안에서는 아파트 건축이 제한되므로, 그 부속용도인 이 사안 주차장에도 아파트에 대한 건축제한이 적용된다고 보는 것이 국토계획법령 등 관계법령의 문언 및 규정체계에 부합합니다.

그리고 국토계획법 제76조제3항 및 같은 법 시행령 제83조제4항에서 건축물이나 그 밖의 시설에 대한 건축제한은 해당 용도지역의 지정목적에 적합해야 한다고 규정하고 있는 것은 용도지역의 목적에 부합하는 건축물이나 그 밖의 시설이 특정 용도지역 내에 입지하도록 함으로써 도시관리계획 결정의 실효성을 제고하려는 취지이고1)1) 법제처 2020. 8. 3. 회신 20-0296 해석례 참조

, 이 사안에서의 자연녹지지역은 도시의 녹지공간의 확보 등을 위하여 보전할 필요가 있는 지역으로서 불가피한 경우에 한정하여 제한적인 개발이 허용되는 지역인바2)2) 국토계획법 시행령 제30조제1항제4호다목 참조

, 자연녹지지역에서는 국토계획법 시행령 별표 17에 따라 원칙적으로 공동주택, 공장 등의 건축이 금지되고(제1호), 예외적으로 도시·군계획조례로 허용하는 경우에만 건축이 가능합니다(제2호).

이러한 건축제한의 취지와 자연녹지지역의 성격 등을 종합해 볼 때, 국토계획법 시행령 별표 17 제2호가목에 따라 자연녹지지역 안에서 예외적으로 설치할 수 있는 공동주택의 범위는 엄격하게 해석해야 할 것이고, 같은 목에서 공동주택 중 아파트를 제외하고 있다면 그 부대시설인 이 사안 주차장 역시 동일한 건축제한이 적용되어 자연녹지지역 안에 설치할 수 없다고 보는 것이 타당합니다.

또한 주된 용도의 아파트는 자연녹지지역 안에 건축이 제한됨에도 불구하고 그 부대시설인 주차장만을 분리하여 자연녹지지역 안에 설치할 수 있다고 본다면, 자연녹지지역 안에 건축할 수 있는 건축물에서 아파트를 제외한 취지가 그 부속시설을 통해 사실상 몰각되는 결과가 초래된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 국토계획법 시행령 별표 17 제2호가목에 따른 자연녹지지역 안에서의 아파트에 대한 건축제한이 이 사안 주차장에도 적용됩니다.

나. 질의 나에 대하여

먼저 국토계획법 시행령 별표 17 제2호파목은 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 시설로 「건축법 시행령」 별표 1 제20호의 자동차관련시설(이하 “자동차관련시설”이라 함)을 규정하고 있고, 같은 별표 제20호가목에서는 그 자동차관련시설의 하나로 주차장을 규정하고 있습니다.

그런데 「건축법 시행령」 별표 1은 건축물을 주된 용도에 따라 그 종류별로 분류한 것으로서, 같은 별표 제20호의 ‘자동차관련시설’이란 그 시설의 주된 용도가 자동차관련시설인 것을 의미하고3)3) 법제처 2014. 8. 14. 회신 14-0262 해석례 참조

, 같은 호 가목의 ‘주차장’ 역시 주차장을 주된 용도로 하는 시설을 의미하는 것으로 보아야 하는바, 특정 시설이 주차장의 기능을 한다는 사정만으로 곧바로 「건축법 시행령」 별표 1 제20호가목의 주차장에 해당하는 것은 아니고, 그 시설의 주된 용도가 주차장인지에 따라 그 해당 여부가 결정되는 것으로 보아야 합니다.

그리고 「건축법 시행령」 제2조제13호나목에서는 건축물의 주된 용도의 기능에 필수적인 용도인 부속용도 중 하나로 ‘주차’를 규정하고 있는데, 이 사안 주차장은 아파트 입주자 등의 주차 수요를 충족하기 위해서 아파트에 부속하여 설치되는 시설로서 그 자체로 독립적인 주된 용도를 갖는 것이 아니라 부속용도로서의 주차를 위한 시설에 불과하며, 이처럼 주된 용도가 따로 있는 건축물에 그 부속용도로 설치되는 주차시설은 그 부속용도가 ‘주차’에 해당한다고 하더라도 같은 법 시행령 별표 1 제20호가목의 주된 용도로서의 주차장에 해당한다고 볼 수 없으므로, 결과적으로 국토계획법 시행령 별표 17 제2호파목에 따라 자연녹지지역 안에 설치할 수 있는 자동차관련시설에 해당하지 않는다고 보아야 합니다.

아울러 국토계획법상 ‘용도지역’은 토지의 이용 및 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적·효율적으로 이용하기 위하여 도시·군관리계획으로 결정하는 지역으로서, 각 용도지역별로 건축할 수 있는 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한을 통해 용도지역의 지정 목적에 부합하는 건축물이나 그 밖의 시설이 해당 용도지역 내에 입지하도록 하고 있습니다.

그런데 만약 건축법령에서 주차장을 자동차관련시설로 분류하고 있다는 이유만으로 건축물의 주된 용도와 부속용도를 구분하지 않고 모든 주차장을 자동차관련시설에 해당하는 것으로 본다면, 용도지역 지정 목적과 상관없이 이 사안 주차장의 설치가 자연녹지지역 안에서도 가능하게 되어 국토계획법령상 용도지역별 건축제한의 입법취지가 몰각될 우려가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려할 필요가 있습니다.

따라서 이 사안 주차장은 국토계획법 시행령 별표 17 제2호파목에 따른 자동차관련시설에 포함되지 않습니다.

국토의 계획 및 이용에 관한 법률

제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

② (생 략)

③ 제1항과 제2항에 따른 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한은 해당 용도지역과 용도지구의 지정목적에 적합하여야 한다.

④ ∼ ⑥ (생 략)

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령

제71조(용도지역안에서의 건축제한) ① 법 제76조제1항에 따른 용도지역안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한(이하 “건축제한”이라 한다)은 다음 각호와 같다.

1. ∼ 7. (생 략)

8. 일반상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물: 별표 9에 규정된 건축물

9. ∼ 15. (생 략)

16. 자연녹지지역안에서 건축할 수 있는 건축물: 별표 17에 규정된 건축물

17. ∼ 21. (생 략)

② 제1항의 규정에 의한 건축제한을 적용함에 있어서 부속건축물에 대하여는 주된 건축물에 대한 건축제한에 의한다.

③ (생 략)

제83조(용도지역·용도지구 및 용도구역안에서의 건축제한의 예외 등) ① ∼ ③ (생 략)

④ 용도지역·용도지구 또는 용도구역안에서의 건축물이 아닌 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 별표 2부터 별표 25까지, 제72조, 제74조부터 제76조까지, 제79조, 제80조 및 제82조에 따른 건축물에 관한 사항을 적용한다. 다만, 다음 각 호의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 적용하지 아니한다.

1·2. (생 략)

⑤·⑥ (생 략)

[별표 17]

자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 건축물(제71조제1항제16호관련)

1. 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시·군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다)

가. ∼ 머. (생 략)

2. 도시·군계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물(4층 이하의 건축물에 한한다. 다만, 4층 이하의 범위안에서 도시·군계획조례로 따로 층수를 정하는 경우에는 그 층수 이하의 건축물에 한한다)

가. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(아파트를 제외한다)

나. ∼ 타. (생 략)

파. 「건축법 시행령」 별표 1 제20호의 자동차관련시설

주택법

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다

1. ∼ 12. (생 략)

13. “부대시설”이란 주택에 딸린 다음 각 목의 시설 또는 설비를 말한다.

가. 주차장, 관리사무소, 담장 및 주택단지 안의 도로

나.·다. (생 략)

14. ∼ 29. (생 략)

건축법

제2조(정의) ① (생 략)

② 건축물의 용도는 다음과 같이 구분하되, 각 용도에 속하는 건축물의 세부 용도는 대통령령으로 정한다.

1. (생 략)

2. 공동주택

3. ∼ 19. (생 략)

20. 자동차 관련 시설

21. ∼ 29. (생 략)

건축법 시행령

제2조(정의) ① 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. ∼ 11. (생 략)

12. “부속건축물”이란 같은 대지에서 주된 건축물과 분리된 부속용도의 건축물로서 주된 건축물을 이용 또는 관리하는 데에 필요한 건축물을 말한다.

13. “부속용도”란 건축물의 주된 용도의 기능에 필수적인 용도로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 용도를 말한다.

가. (생 략)

나. 사무, 작업, 집회, 물품저장, 주차, 그 밖에 이와 비슷한 시설의 용도

다. (생 략)

라. 관계 법령에서 주된 용도의 부수시설로 설치할 수 있게 규정하고 있는 시설, 그 밖에 국토교통부장관이 이와 유사하다고 인정하여 고시하는 시설의 용도

14. ∼ 19. (생 략)

제3조의5(용도별 건축물의 종류) 법 제2조제2항 각 호의 용도에 속하는 건축물의 종류는 별표 1과 같다.

[별표 1]

용도별 건축물의 종류(제3조의5 관련)

1. (생 략)

2. 공동주택[공동주택의 형태를 갖춘 가정어린이집·공동생활가정·지역아동센터·공동육아나눔터·작은도서관·노인복지시설(노인복지주택은 제외한다) 및 「주택법 시행령」 제10조제1항제1호에 따른 아파트형 주택을 포함한다]. 다만, 가목이나 나목에서 층수를 산정할 때 1층 전부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하는 경우에는 필로티 부분을 층수에서 제외하고, 다목에서 층수를 산정할 때 1층의 전부 또는 일부를 필로티 구조로 하여 주차장으로 사용하고 나머지 부분을 주택(주거 목적으로 한정한다) 외의 용도로 쓰는 경우에는 해당 층을 주택의 층수에서 제외하며, 가목부터 라목까지의 규정에서 층수를 산정할 때 지하층을 주택의 층수에서 제외한다.

가. 아파트: 주택으로 쓰는 층수가 5개 층 이상인 주택

나. ∼ 라. (생 략)

3. ∼19. (생 략)

20. 자동차 관련 시설(건설기계 관련 시설을 포함한다)

가. 주차장

나. ∼ 자. 전기자동차 충전소로서 제1종 근린생활시설에 해당하지 않는 것

21. ∼ 29. (생 략)

비고 (생 략)

<관계 법령>