민원인 - 「주택법」 제15조제1항에 따른 주택건설 사업계획승인 이후 같은 법 시행령 제16조제1항제2호에 따른 저당권등의 권리자의 변경이 있는 경우, 사업계획승인권자는 같은 법 제15조제4항에 따른 사업계획 변경승인을 받으려는 공동사업주체에 대하여 변경된 저당권등의 권리자의 해당 사업 시행에 대한 동의서 제출을 요구할 수 있는지?(「주택법 시행령」 제16조제2항 등) 관련)

법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 하고, 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 합니다.1)1) 대법원 2013. 1. 17. 선고 2011다83431 전원합의체 판결례 참조

먼저 「주택법 시행령」 제16조제2항에서는 공동사업주체의 사업시행 요건으로 주택조합이 주택건설대지의 소유권을 확보하고 있을 것(제2호)과, 주택건설대지가 저당권등의 목적으로 되어 있는 경우 그 저당권등을 말소하거나 그 저당권등의 권리자로부터 해당 사업의 시행에 대한 동의를 받을 것(제3호)을 규정하고 있는바, 주택법령에서는 공동사업주체로 하여금 주택건설대지를 목적으로 하여 설정된 저당권등에 대한 말소 또는 사업 시행에 대한 동의를 통해 해당 토지를 안정적이고 지속적으로 사용할 수 있는 상태로 소유할 것까지를 요구하고 있다고 할 것입니다.2)2) 법제처 2018. 11. 2. 회신 18-0378 해석례 참조

이에 비추어 보면, 사업계획승인 이후 새로 설정된 저당권등은 최초의 사업계획승인 시점에는 존재하지 않았던 것으로서 이러한 권리가 실행될 경우 공동사업주체가 주택건설대지의 소유권을 상실하게 되어 사업의 안정성이 저해될 수 있으므로, 공동사업주체가 사업계획변경승인 신청 시 사업 시행에 대한 동의를 받아야 할 저당권등의 권리자의 변경이 있는 경우에는 사업계획변경승인 시에도 사업시행 전제 요건의 충족 여부를 확인하기 위하여 변경된 저당권등의 권리자의 해당 사업 시행에 대한 동의서 제출을 요구할 수 있다고 보는 것이 주택법령의 규정체계에 부합하는 해석입니다.

그리고 「주택법 시행규칙」 제12조제8항에 따르면 사업계획승인권자는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지등기사항증명서와 토지이용계획확인서를 확인할 의무가 있고, 「주택법」 제15조에 따른 사업계획승인은 사업주체에게 주택건설사업을 시행할 수 있는 지위를 부여하는 수익적 행정처분이며,3)3) 대법원 2005. 4. 15. 선고 2004두10883 판결례 참조

사업계획변경승인은 승인받은 사업계획 중 경미한 사항을 제외한 내용을 변경하려는 경우 그 내용이 사업시행 요건에 부합하는지를 검토하여 종전에 승인된 사업계획의 내용을 변경승인해 주는 행정청의 재량행위로서, 이러한 변경승인 여부에 대한 최종적인 결정은 결국 사업계획승인권자의 재량사항에 해당하는바,4)4) 법제처 2024. 8. 2. 회신 24-0480 해석례 참조

사업계획승인권자는 이 사안과 같이 공동사업주체의 사업계획변경승인 신청을 받아 이를 검토하는 과정에서 토지등기사항증명서에 저당권등의 권리자 변경이 있음을 확인한 경우에는 해당 변경으로 주택건설사업의 안정적인 수행을 제약하거나 방해할 여지가 없다는 사실을 확인할 필요성이 있으므로, 사업계획승인권자는 직권으로 변경된 저당권등의 권리자의 해당 사업 시행에 대한 동의서 제출을 요구할 수 있다고 보아야 합니다.

또한 「주택법」 제5조와 관련된 입법 연혁을 살펴보면, 같은 조는 1987년 12월 4일 법률 제3998호로 「주택건설촉진법」이 일부개정되면서 등록사업자가 아닌 토지소유자도 등록사업자와 공동으로 주택을 건설할 수 있도록 허용하여 예외적으로 도시 지역의 유휴지를 소유한 토지소유자도 주택을 건설·공급할 수 있도록 하려는 취지에서 신설된 것이고,5)5) 1987. 11. 4. 의안번호 제120595호로 발의된 주택건설촉진법중개정법률안 국회 건설위원회 심사보고서 참조

사업의 원활한 시행을 위하여 사업계획승인 요건으로 저당권등을 말소하거나 저당권등의 권리자로부터 사업 시행에 대한 동의를 받도록 한 것인바, 공동사업주체가 사업계획변경승인을 받으려는 경우에도 사업계획승인권자는 변경된 저당권등의 권리자의 해당 사업 시행에 대한 동의서 제출을 요구할 수 있다고 보는 것이 「주택법」의 입법 취지에도 부합하는 해석입니다.

한편 「주택법 시행령」 제16조에 따른 공동사업주체의 사업시행 요건은 사업계획승인을 신청하는 경우에 갖춰야 하는 요건이므로 명시적인 법령의 근거 없이 사업계획변경승인 시에도 이를 적용하는 것은 지나친 확장·유추해석이라는 의견이 있으나, 저당권부 채권이 가압류된 경우 향후 저당권부 채권에 대한 압류 및 추심명령 또는 전부명령을 통하여 저당권을 실행할 가능성이 있다는 점을 고려할 때,6)6) 법제처 2026. 3. 30. 회신 25-0877 해석례 참조

그 권리의 실행으로 주택건설대지의 사용 등을 실질적으로 제한하여 결과적으로 주택건설사업의 안정적인 시행을 어렵게 만들 수 있는 저당권등의 권리자 변경에 대해서는 사업계획승인권자가 변경된 저당권등 권리자로부터 사업 시행에 대한 동의서를 제출받아 사업시행 요건의 충족 여부를 확인할 수 있어야 한다는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

따라서 이 사안의 경우, 사업계획승인권자는 사업계획변경승인을 받으려는 공동사업주체에 대하여 변경된 저당권등의 권리자의 해당 사업 시행에 대한 동의서 제출을 요구할 수 있습니다.

※ 법령정비권고의견

공동사업주체가 「주택법」 제15조제4항에 따른 사업계획 변경승인을 신청하는 경우에도 같은 법 시행령 제16조제2항에 따른 요건을 갖추어야 한다는 점을 명확히 할 필요가 있고, 주택건설 사업계획승인 이후 주택건설대지에 관한 저당권등의 권리자의 변경이 있는 경우에는 변경된 저당권등의 권리자의 해당 사업 시행에 대한 동의서를 제출하도록 주택법령에 명확히 규정할 필요가 있으며, 아울러 사업 시행에 대한 동의를 받아야 하는 “저당권등의 권리자”의 범위를 보다 구체적으로 법령에 명확히 규정할 필요가 있습니다.

<관계 법령>

주택법

제5조(공동사업주체) ① (생 략)

② 제11조에 따라 설립된 주택조합(세대수를 증가하지 아니하는 리모델링주택조합은 제외한다)이 그 구성원의 주택을 건설하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 등록사업자(지방자치단체·한국토지주택공사 및 지방공사를 포함한다)와 공동으로 사업을 시행할 수 있다. 이 경우 주택조합과 등록사업자를 공동사업주체로 본다.

③·④ (생 략)

제15조(사업계획의 승인) ① (생 략)

② 제1항에 따라 사업계획승인을 받으려는 자는 사업계획승인신청서에 주택과 그 부대시설 및 복리시설의 배치도, 대지조성공사 설계도서 등 대통령령으로 정하는 서류를 첨부하여 사업계획승인권자에게 제출하여야 한다.

③ (생 략)

④ 제1항 또는 제3항에 따라 승인받은 사업계획을 변경하려면 사업계획승인권자로부터 변경승인을 받아야 한다. 다만, 국토교통부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다.

⑤·⑥ (생 략)

주택법 시행령

제16조(공동사업주체의 사업시행) ① 법 제5조제1항에 따라 공동으로 주택을 건설하려는 토지소유자와 등록사업자는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어 법 제15조에 따른 사업계획승인을 신청하여야 한다.

1. (생 략)

2. 주택건설대지가 저당권·가등기담보권·가압류·전세권·지상권 등(이하 “저당권등”이라 한다)의 목적으로 되어 있는 경우에는 그 저당권등을 말소할 것. 다만, 저당권등의 권리자로부터 해당 사업의 시행에 대한 동의를 받은 경우는 예외로 한다.

3. 토지소유자와 등록사업자 간에 다음 각 목의 사항에 대하여 법 및 이 영이 정하는 범위에서 협약이 체결되어 있을 것

가. 대지 및 주택(부대시설 및 복리시설을 포함한다)의 사용·처분

나. 사업비의 부담

다. 공사기간

라. 그 밖에 사업 추진에 따르는 각종 책임 등 사업 추진에 필요한 사항

② 법 제5조제2항에 따라 공동으로 주택을 건설하려는 주택조합(세대수를 늘리지 아니하는 리모델링주택조합은 제외한다)과 등록사업자, 지방자치단체, 한국토지주택공사(「한국토지주택공사법」에 따른 한국토지주택공사를 말한다. 이하 같다) 또는 지방공사(「지방공기업법」 제49조에 따라 주택건설사업을 목적으로 설립된 지방공사를 말한다. 이하 같다)는 다음 각 호의 요건을 모두 갖추어 법 제15조에 따른 사업계획승인을 신청하여야 한다.

1. 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 경우에는 해당 등록사업자가 제1항제1호의 요건을 갖출 것

2. 주택조합이 주택건설대지의 소유권을 확보하고 있을 것. 다만, 지역주택조합 또는 직장주택조합이 등록사업자와 공동으로 사업을 시행하는 경우로서 법 제21조제1항제1호에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제49조에 따른 지구단위계획의 결정이 필요한 사업인 경우에는 95퍼센트 이상의 소유권을 확보하여야 한다.

3. 제1항제2호 및 제3호의 요건을 갖출 것. 이 경우 제1항제2호의 요건은 소유권을 확보한 대지에 대해서만 적용한다.

주택법 시행규칙

제12조(사업계획의 승인신청 등) ① ∼ ⑦ (생 략)

⑧ 법 제15조제1항 또는 제3항에 따라 승인을 신청받은 사업계획승인권자(법 제15조 및 영 제90조에 따라 주택건설사업계획 및 대지조성사업계획의 승인을 하는 국토교통부장관, 시·도지사 또는 시장·군수를 말한다. 이하 같다)는 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 토지등기사항증명서(사업주체가 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사 또는 지방공사인 경우는 제외한다)와 토지이용계획확인서를 확인하여야 한다.

⑨·⑩ (생 략)