민원인 - 보전산지에서 산지전용허가를 받아 건축물을 설치하고 지목을 대(垈)로 변경한 후 보전산지 지정이 해제된 경우, 건축물 사용승인을 받은 날부터 5년 이내에 해당 건축물의 용도를 변경하려면 「산지관리법」 제21조 및 같은 법 시행령 제26조제1항제1호에 따라 용도변경 승인을 받아야 하는지?(「산지관리법」 제21조 등 관련)

먼저 「산지관리법」 제21조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제26조제1항제1호에 따르면 시설물을 설치할 목적으로 ‘산지전용허가를 받은 자’가 ‘사용승인을 얻은 날부터 5년 이내’에 해당 시설의 용도를 변경하려는 경우 산림청장등의 승인을 받도록 규정하고 있어, ‘산지전용허가를 받은 사실’ 및 ‘건축물 사용승인 시점’을 기준으로 용도변경 승인 대상 여부를 규정하고 있고, 용도변경을 하려는 시점 당시 해당 토지가 보전산지나 준보전산지인지 또는 더 이상 산지에 해당하지 않는지 등에 따라 용도변경 승인 대상이 되는지 여부를 달리 규정하고 있지 않으므로, 현재 더 이상 보전산지가 아니라 하더라도 과거에 보전산지에서 산지전용허가를 받아 사용승인 시점으로부터 아직 5년이 도과하지 않은 경우라면 「산지관리법」에 따른 용도변경 승인을 받아야 하는 대상에 해당한다는 점이 문언상 명확합니다.

특히 「산지관리법」 제21조에 따른 용도변경 승인 제도의 입법연혁 및 도입 취지를 살펴보면, 일단 일정한 용도로 산지전용허가를 받고 임야가 다른 지목으로 전환된 후에 당초에 허용되지 않던 다른 용도로 사용하는 탈법적 사례를 방지하기 위해1)1) 법제처 2013. 5. 7. 회신 13-0115 해석례 참조

구 「산림법」(1994. 12. 22. 법률 제4816호로 일부개정되어 1995. 6. 23. 시행된 것을 말함)에서 보전산지에 대한 용도변경 승인 제도를 도입2)2) 1993. 10. 30. 의안번호 제140489호로 발의된 구 「산림법」 일부개정법률안에 대한 국회 농림수산위원회 심사보고서 참조

하였고, 산지의 난개발로 인한 토지이용 질서의 정리를 위해 2002. 12. 30. 법률 제6841호로 「산지관리법」을 제정하면서 준보전산지를 포함한 전체 산지로 용도변경 승인 대상을 확대하였으며, 이후 2016. 12. 2. 법률 제14361호로 「산지관리법」이 일부개정되면서 시설물 설치 등을 제한하지 않는 준보전산지의 경우에는 별도로 용도변경 승인을 할 실익이 없어 이를 폐지하는 것3)3) 2016. 12. 2. 법률 제14361호로 일부개정된 「산지관리법」 개정이유 및 주요내용 참조

으로 조정되었습니다.

이러한 입법연혁을 고려하면, 「산지관리법」 제21조의 용도변경 승인은 산림자원 조성 등 임업생산을 위해 특별히 시설물 설치 등에 엄격한 제한을 두고 있는 보전산지에서 농림어업용 시설 등 예외적으로 허용되는 건축물의 설치를 목적으로 산지전용허가를 받은 자가 이후에 당초 허용되지 않던 다른 목적으로 곧바로 용도를 변경하는 등 보전산지에서의 행위 제한을 우회하는 행위를 차단하기 어려우므로, 일정 기간 동안은 원래의 산지전용허가 등에 따른 목적사업과 다른 목적으로 토지를 사용하려는 경우 별도의 용도변경 승인을 받도록 하여 무분별한 산지 훼손 및 난개발을 방지하기 위해 마련된 제도인바, 만약 산지전용허가 이후 토지 지목변경 또는 보전산지 지정 해제를 통해 건축물의 용도를 제한 없이 변경할 수 있는 것으로 본다면, 이는 같은 법 제21조에 따른 용도변경 승인의 입법 취지를 사실상 형해화하는 것으로서 타당하지 않습니다.

한편, 지목이 ‘대’로 변경되면 해당 토지는 더 이상 「산지관리법」에 따른 ‘산지’에 해당하지 않으며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제76조제5항제3호에서도 ‘농림지역 중 보전산지인 경우에 「산지관리법」에서 정하는 바에 따른다’고 한정하여 규정하고 있을 뿐이므로, 더 이상 ‘산지’에 해당하지 않는 토지의 건축물은 「산지관리법」의 적용대상에서 제외된다는 의견이 있습니다.

그러나 「산지관리법」 제21조의2 및 같은 법 시행령 제26조의2제2항에서는 보전산지가 산지전용허가에 따라 임야 외의 지목으로 변경된 경우 일정 기간4)4) 「산지관리법 시행령」 제26조의2제1항에 따라 산지전용 목적사업에 사용된 토지에서의 건축물이 건축물 사용승인을 얻은 날부터 5년이 경과한 후 최초로 도시·군관리계획 정비에 따라 결정된 도시·군관리계획의 지형도면이 고시된 날까지의 기간을 말함.

동안 해당 산지전용의 목적사업에 사용된 토지에서의 건축물 용도·종류·규모 등의 제한에 대해 같은 영 제26조제5항의 용도변경 승인 기준을 준용하도록 국토계획법 제76조에 대한 특례를 두고 있고, 이는 산지전용 등을 완료한 후 임야 외의 지목으로 변경되어 산지에 해당하지 않게 된 경우 해당 토지의 건축물 등에 국토계획법 제76조가 적용되어 원래의 산지전용허가 등에 따른 목적사업의 내용대로 토지를 사용할 수 없게 되는 경우가 있으므로 별도의 승인기준을 두어 당초의 목적사업대로 토지를 사용할 수 있도록 산지전용 제도의 실효성을 확보하려는 취지5)5) 2016. 12. 2. 법률 제14361호로 일부개정된 「산지관리법」 개정이유 및 주요내용, 2017. 6. 2. 대통령령 제28088호로 일부개정된 「산지관리법 시행령」 개정이유 및 주요내용 참조

인바, 보전산지가 지목변경을 통해 더 이상 산지에 해당되지 않게 된 경우에도 건축물 사용승인일부터 5년이 경과하지 않은 경우에는 「산지관리법」에 따른 용도변경 승인을 받도록 하려는 입법 의도가 명확하다는 점에서, 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

따라서 보전산지에서 산지전용허가를 받아 건축물을 설치하고 지목을 대(垈)로 변경한 후 보전산지 지정이 해제된 경우, 사용승인을 받은 날부터 5년 이내에 해당 건축물의 용도를 변경하려면 「산지관리법」 제21조 및 같은 법 시행령 제26조제1항제1호에 따라 용도변경 승인을 받아야 합니다.

<관계 법령>

산지관리법

제6조(보전산지의 변경·해제) ①·② (생 략)

③ 산림청장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 보전산지의 지정을 해제할 수 있다. 이 경우 산림청장은 제1호·제2호 또는 제4호에 해당하는지를 판단하기 위하여 필요하면 해당 산지의 입지여건, 산지경관 및 산림생태계 등 산지의 특성에 관한 평가(이하 “산지특성평가”라 한다)를 실시할 수 있다.

1.·2. (생 략)

3. 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지전용신고가 의제되거나 배제되는 행정처분을 포함한다)에 의하여 산지를 다른 용지로 변경하려는 경우로서 해당 산지전용의 목적사업을 완료한 후 제39조제3항에 따라 복구의무를 면제받거나 제42조에 따라 복구준공검사를 받은 경우

4. (생 략)

④·⑤ (생 략)

제12조(보전산지에서의 행위제한) ① 임업용산지에서는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하기 위하여 산지전용 또는 산지일시사용을 하는 경우를 제외하고는 산지전용 또는 산지일시사용을 할 수 없다.

1. ～ 4. (생 략)

5. 농림어업용 생산·이용·가공시설 및 농어촌휴양시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치

6. ～ 16. (생 략)

②·③ (생 략)

제21조(용도변경의 승인 등) ① 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고 또는 제15조의2제4항에 따른 산지일시사용신고를 한 자(다른 법률에 따라 해당 허가 또는 신고가 의제되는 행정처분을 받은 자를 포함한다)가 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 산림청장등의 승인을 받아야 한다. 다만, 준보전산지에 대한 산지전용허가 또는 산지일시사용허가를 받은 자(다른 법률에 따라 산지전용허가 또는 산지일시사용허가가 의제되거나 배제되는 행정처분을 받은 자를 포함한다)가 제19조제5항에 따라 대체산림자원조성비를 감면받지 아니하고 대체산림자원조성비를 모두 납부한 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 산지전용 또는 산지일시사용 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령으로 정하는 기간 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우(대체산림자원조성비가 감면되는 용도에서 감면되지 아니하는 용도 또는 감면비율이 낮은 용도로 변경하려는 경우를 포함한다)

2. (생 략)

②·③ (생 략)

제21조의2(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 특례) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조에도 불구하고 대통령령으로 정하는 기간 동안 제14조에 따른 산지전용허가 또는 제15조의2제1항에 따른 산지일시사용허가를 받거나 제15조에 따른 산지전용신고 또는 제15조의2제4항에 따른 산지일시사용신고(다른 법률에 따라 해당 허가 또는 신고가 의제되는 행정처분을 포함한다)를 하고 산지전용 또는 산지일시사용의 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 대해서는 대통령령으로 그 기준을 달리 정할 수 있다.

산지관리법 시행령

제26조(용도변경의 승인 등) ①법 제21조제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 기간 이내에 다른 목적으로 사용하려는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.

1. 시설물을 설치할 목적으로 산지전용허가·산지일시사용허가를 받거나 산지전용신고·산지일시사용신고를 한 자가 다음 각 목의 어느 하나에 해당되는 날부터 5년 이내에 해당 시설의 용도를 변경하는 경우

가. 「건축법」 제22조에 따른 사용승인을 얻은 날

나. ~ 다. (생 략)

2. (생 략)

② ～ ④ (생 략)

⑤ 법 제21조제3항에 따라 산림청장등은 다음 각 호의 기준에 적합한 경우에만 용도변경의 승인을 하여야 한다.

1. (생 략)

2. 산지전용허가에 따른 용도변경의 경우: 법 제18조에 따른 산지전용허가기준에 적합할 것

3. (생 략)

제26조의2(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 특례) ① 법 제21조의2에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 제1호의 날부터 제2호의 날까지의 기간을 말한다. 다만, 제1호의 날부터 5년이 경과하기 전에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제34조제1항에 따른 도시·군관리계획의 정비에 따라 해당 토지의 용도지역 변경에 대한 도시·군관리계획이 결정된 경우에는 제1호의 날부터 해당 도시·군관리계획의 지형도면이 같은 법 제32조제4항에 따라 고시된 날까지를 말한다.

1. 산지전용 또는 산지일시사용의 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지에서의 건축물이나 그 밖의 시설이 제26조제1항제1호 각 목의 어느 하나에 해당되는 날

2. 제1호의 날부터 5년이 경과한 후 최초로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제34조제1항에 따른 도시·군관리계획의 정비에 따라 결정된 도시·군관리계획의 지형도면이 같은 법 제32조제4항에 따라 고시된 날

② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조제5항제3호에 따른 보전산지가 법 제14조에 따른 산지전용허가 또는 법 제15조에 따른 산지전용신고(다른 법률에 따라 산지전용허가나 산지전용신고가 의제되는 행정처분을 포함한다)에 따라 임야 외의 지목으로 변경된 경우에는 법 제21조의2에 따라 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조에도 불구하고 제1항에 따른 기간 동안 해당 산지전용의 목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 대해서는 제26조제5항제1호 및 제2호의 기준을 준용한다. 다만, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제76조에 따른 제한이 제26조제5항제1호 및 제2호의 기준보다 완화하여 정하여진 경우에는 그러하지 아니하다.

국토계획법

제76조(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등) ① 제36조에 따라 지정된 용도지역에서의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항은 대통령령으로 정한다.

② ～ ④ (생 략)

⑤ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 제1항부터 제4항까지의 규정에도 불구하고 각 호에서 정하는 바에 따른다.

1.·2. (생 략)

3. 농림지역 중 농업진흥지역, 보전산지 또는 초지인 경우에는 각각 「농지법」, 「산지관리법」 또는 「초지법」에서 정하는 바에 따른다.