제주특별자치도 - 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담의 의미(「지방재정법」 제37조제1항제2호다목 등 관련)

먼저 통상적으로 ‘예산 외의 의무부담’이란 일정한 조건 등이 걸려 있어 채무의 발생 여부나 범위가 확정되지 않아 예산에 반영할 수 없는 의무부담행위로서, 장래에 기존 예산 외의 재정 부담을 초래할 수 있는 거래상대자와의 계약이나 협정, 협약 등1)1) 광주고등법원 2025. 8. 14. 선고 (전주)2024나2239 판결례 및 2026년도 제주특별자치도 예산안 및 기금운용계획안에 대한 제주특별자치도의회(예산결산특별위원회) 심사보고서 참조

을 의미하는바, 이 사안의 신규항로개설협정과 같이 지방자치단체에서 계약상대자에게 손실이 발생할 경우 이를 보전해 주기로 하는 내용을 포함한 다년도 계약으로서, 협정 체결 시점에 손실 보전 의무의 발생 여부나 범위가 확정되지는 않았으나 장래에 기존 예산 외의 재정 부담을 초래할 수 있는 협정은 ‘예산 외의 의무부담’에 해당2)2) 이 사안의 신규항로개설협정이 ‘예산 외의 의무부담’에 해당한다는 점에 대해서는 행정안전부와 제주특별자치도 사이에 이견이 없음.

합니다.

그렇다면 이 사안에서는 신규항로개설협정이 ‘법령과 조례에 규정된 것’으로서 「지방재정법」 제37조제1항제2호다목에 따른 투자심사 대상에서 제외되는지 여부가 문제되는데, 「지방자치법」 및 「지방재정법」에서 ‘법령과 조례에 규정된 것’의 의미 또는 범위를 명확히 규정하고 있지 않은바, 이는 양 법령의 문언, 취지, 체계 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 합니다.

그런데 「지방자치법」 제47조제1항에서는 지방의회의 의결사항으로 ‘예산의 심의·확정’(제2호)과 더불어 ‘법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담’(제8호)을 규정하고 있는바, ‘예산 외의 의무부담’ 역시 결국은 세출예산을 통해 집행되어야 하는 것이므로3)3) 법제처 2009. 6. 26. 회신 09-0192 해석례 및 지방의회 운영 가이드북(2025년, 행정안전부) 참조

, 지방의회에서 집행기관을 견제할 수 있도록4)4) 법제처 2013. 7. 5. 회신 13-0235 해석례 참조

지방의회를 거쳐 의사결정이 이루어지도록 규정한 것이고, 「지방재정법」 제37조제1항에서는 투자심사 대상으로 재정투자사업에 관한 예산안 편성(제1호)과 더불어 「지방자치법」 제47조제1항제8호에 따른 예산 외의 의무부담(제2호다목)을 규정하고 있는바, 이는 지방자치단체의 재정에 부담을 주는 사항에 대한 사전 점검이 미흡한 부분을 보완하고자 2014년 5월 28일 법률 제12687호로 「지방재정법」이 일부개정되면서 투자심사 대상에 추가5)5) 2013. 11. 15. 의안번호 제1907796호로 발의(정부)된 지방재정법 일부개정법률안(대안반영폐기)에 대한 국회 안전행정위원회 심사보고서 참조

된 것으로, 이러한 규정들은 협정 등 구속력 있는 계약의 체결 전에 그 필요성과 타당성을 점검하도록 함으로써 지방자치단체의 재정건전성을 확보6)6) 광주지방법원 2022. 7. 8. 선고 2020가합57436 판결례 참조

하고자 한 것입니다.

이와 같은 체계 하에서 「지방자치법」 제47조제1항제8호와 「지방재정법」 제37조제1항제2호다목에서는 ‘법령과 조례에 규정된 것’을 지방의회 의결사항과 투자심사 대상에서 제외하고 있는데, 해당 규정들의 취지가 예산 외의 의무부담에 대해서도 투자심사를 거쳐 지방의회의 의결을 얻도록 함으로써 지방자치단체의 재정 건전성을 확보하려는 것인 점을 고려하면, 적용 예외 대상인 ‘법령과 조례에 규정된 것’은 재정 건전성 확보를 위해 별도로 투자심사 및 지방의회의 의결을 거칠 필요가 없는 사항을 의미하는 것으로 그 범위를 엄격하게 해석하는 것이 합리적이고, 그렇다면 ‘법령과 조례에 규정된 것’은 법령과 조례의 제정 과정에서 이미 그 필요성과 타당성에 대한 검토가 이루어져 법령과 조례를 통해 부담할 의무의 구체적인 내용을 충분히 예상할 수 있도록 입법적으로 정해진 것으로 이해하는 것이 「지방자치법」 제47조제1항과 「지방재정법」 제37조제1항의 입법취지에 비추어 타당합니다.

이상의 내용들을 바탕으로 이 사안의 신규항로개설협정이 ‘법령과 조례에 규정된 것’에 해당하는지 여부에 대해 살펴보면, 「지방자치법」 제13조, 「제주특별자치도 항만의 관리·운영 조례」 제11조 및 「제주특별자치도 무역항 활성화 지원 조례」 제3조에서는 지방자치단체의 사무에 대한 예시를 규정하거나 도지사가 해상 화물 운송 사업 등에 대해 예산의 범위에서 ‘필요한 경비의 일부’ 또는 ‘국제항로 운항에 따라 발생하는 제반 운영비용에서 수입금액을 제외한 금액’ 등을 재정지원 할 수 있다는 내용을 규정하고 있을 뿐이고, 필요한 경비 또는 제반 운영비용 등의 내용은 특정되어 있지 않은바, 도지사에게 상당한 재량이 부여되어 있어 법령과 조례에 규정된 내용만으로 지방자치단체에서 부담할 의무의 구체적인 내용이 충분히 확정되어 있다고 보기 어렵습니다.

이에 반해, 이 사안의 신규항로개설협정에서는 제주특별자치도에서 항로 운영에 따른 손실 비용을 의무적으로 보전해 주도록 하면서 손실 비용의 액수를 산정하는 방법까지 구체적으로 정하고 있는바, 신규항로개설협정에 따른 손실 비용 보전 의무는 법령과 조례를 통해 입법적으로 정해진 것이 아니라 협정을 통해 비로소 의무부담 여부와 구체적인 내용이 확정되어 법령과 조례에서 예정하고 있는 것 이상으로 지방자치단체에 귀속될 수 있는 의무7)7) 대구지방법원 2018. 4. 18. 선고 2017구합24129 판결례 참조

라 할 것이고, 손실 보전 비용의 액수 역시 협정의 내용을 통해 확정되나 그 의무부담의 범위가 ‘예산의 범위 내’로 제한되지 않는바, 지방재정법령에 따른 투자심사를 통해 해당 지방자치단체의 소요자금조달 능력, 재정·경제적 효율성 등을 미리 검토할 필요성이 있다고 할 것입니다.

한편 제주특별자치도에서 「제주특별자치도 업무제휴·협약 등에 관한 조례」 제5조제2항에 따라 신규항로개설협정 체결 전에 도의회의 동의를 받았다면 별도로 투자심사를 거쳐야 하는 것은 아니라는 의견이 있으나, 만약 예산 외의 의무부담에 해당하는 협정을 체결하는 경우에도 같은 조례 제5조제2항에 따라 미리 도의회의 동의만 받으면 「지방재정법」 제37조제1항제2호다목에 따른 투자심사를 거칠 필요가 없다고 볼 경우, 예산 외의 의무부담을 야기하는 제주특별자치도의 협약 등 중 상당 부분이 같은 규정에 따른 투자심사 대상에서 제외되어, 지방재정법령에서 예산 외의 의무부담에 대해서도 원칙적으로 ‘지방의회 의결 요청 전에’ 미리 그 필요성과 타당성에 대한 심사를 거치도록 함으로써 재정 건전성을 확보하려는 취지가 몰각될 우려가 있는바 그러한 의견은 타당하지 않습니다.

따라서 이 사안의 경우, 신규항로개설협정은 ‘법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담’에 해당하여 「지방재정법」 제37조제1항제2호다목에 따른 투자심사 대상에 해당합니다.

<관계 법령>

지방재정법

제37조(투자심사) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 사항에 대해서는 미리 그 필요성과 타당성에 대한 심사(이하 “투자심사”라 한다)를 직접 하거나 행정안전부장관 또는 시·도지사에게 의뢰하여 투자심사를 받아야 한다.

1. 재정투자사업에 관한 예산안 편성

2. 다음 각 목의 사항에 대한 지방의회 의결의 요청

가. 채무부담행위

나. 보증채무부담행위

다. 「지방자치법」 제47조제1항제8호에 따른 예산 외의 의무부담

② ∼ ⑥ (생 략)

지방자치법

제47조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 각 호의 사항을 의결한다.

1. ∼ 7. (생 략)

8. 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기

9. ∼ 11. (생 략)

② (생 략)